新一輪農村土地改革啟動

編者按三十年前，中國的改革從農村開始，三十年后，農村土地改革再一次起程。2008年10月9日～12日，十七屆三中全會在北京召開，農村改革發展問題被納入了這次會議的重要議題，并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。在中國改革開放三十周年之際，開啟新一輪農村改革，其意義重大而深遠。本期“經濟學人”欄目邀請了國務院發展研究中心農村部副部長徐小青、中國社科院農村發展所政策研究中心主任李成貴、中國社科院農村發展所副研究員、中國土地學會常務理事王小映，來解讀新一輪農村土地改革政策。

徐小青：土地規模化經營條件還不具備

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剛閉幕的十七屆三中全會，聚焦農村改革發展面臨的迫切問題，在土地制度、糧食安全、城鄉一體化等方面有望出臺新的政策。

農民不愿意放棄土地

土地流轉有三個基本原則。首先，流轉不能改變土地性質。十七屆三中全會的政策走向，是完善農村基本經營制度長久不變。胡錦濤總書記去小崗村考察，很明確地告訴鄉親們：以農民家庭經營為基礎，統分結合的經營體制長久不變。一直以來，農民最關心的，是基本制度不變。但是，土地承包到期后怎么辦？以前提出的是十五年不變，三十年不變，這一次是長久不變，只要有農業戶口的人，就永遠享有土地的承包經營權。因此，土地的承包經營權就是農民的私有財產，但不許買賣，只能租賃。

其次，流轉不能改變土地用途，要最大限度地保護耕地?，F在，城鎮化、工業化發展速度很快，既然要推進城鎮化、工業化，不可避免要占用農地，但不能亂占耕地。有些地方，把農地租給企業，去搞開發、搞房地產，這是不行的。我們對土地要有憂患意識，這是戰略問題，需要長期考慮。沒有糧食，什么都無從談起。2007年，發生的世界糧價危機，給我們敲響了警鐘。我們不可能把十幾億人的糧食需要，建立在國際市場購買上。國際市場也提供不了，而且，國際糧價那么貴，我們也買不起。

最后，在土地的流轉過程中，不能侵犯農民權益，要讓農民自己做主。

在這些基礎上，才能討論土地承包經營權的流轉問題。從上世紀80年代起，隨著農業勞動生產率的提高，農村二、三產業以及城鎮經濟的發展，農業勞動力在逐步轉移。只有農業勞動力轉移之后，才可能討論流轉問題，人走了，地不能閑著。但是，對待流轉問題，我們必須尊重經濟規律，認清國情。實際上，農戶之間的土地流轉國家一直沒有限制。

現實的情況是，農業勞動力轉移出去后，有1億多人是流動就業，還有1億多人是在農村的二、三產業就業。流動就業并不穩定，城市經濟的發展，還沒有為農民創造很多穩定的就業機會，還存在戶籍和社會保障等問題。所以，農民是不愿意放棄土地的，土地才是農民的基本保障。我去各地農村考察時發現，土地流轉的比例一般只有10%。

現代化農業的規模經營需要土地集中。目前，我們一直在鼓勵土地向種田能手、向專業大戶集中，一些地方在扶持產業化的龍頭企業，能夠進行農產品深度加工。但是，對于規模經營，我們的政策表述都是，在有條件的地方，發展適度規模經營。之所以有條件限制，是因為規模經營要采用先進的機械、先進的生物技術、種植技術，等等；即使是一些種植大戶，目前在技術和資金都達不到大面積實行規模經營的能力。

農村土地進入市場困難重重

現在，土地占用比較混亂。無序地亂占耕地，地方政府以各種名目隨便占地，有時是打著公益旗號，事實上卻是經營行為。農民的土地被胡亂占用后，農民的利益得不到保護。有些地方政府、企業占了農民的土地，一次性給農民一畝地2、3萬元的補償，農民沒有長期保障。還有一些企業占用耕地擴大再生產，制定一些辦法給農民提成，讓農民做股東。但是，這樣做否能保證農民長期參與到經營中去？能否保證農民能夠長期分享經營帶來的利益？

國家在考慮土地流轉、土地經營問題的時候，要保證農民的權利，讓農民參與城鎮化、工業化過程，同時還要保證農民基本財產的穩定。土地是農民的基本財產，農民的土地經營權是財產權，不能輕易侵犯。我國的城鄉差距依然很大，基礎設施可以通過增加投入來改善，但是公共事業的差距，醫療、衛生、教育的差距更大，收入差距也很大。如果還在土地經營權上侵犯農民權益，這種差距就會拉得更大。

十七屆三中全會之后出臺的土地政策，并不能說是第三次土地改革，應該是對以往制度的健全和完善。農業用地是否能進入市場？怎么交易？很多問題還需要進一步探索。比如，城市的小產權房問題，北京的郊區縣都在這么做，這類問題總得拿出辦法解決。市場需要改革，國家的征地制度也需要改革，城鄉二元結構中，城鄉土地價格不一樣。土地進入市場問題，征地范圍過寬問題，公益性征地與經營性征地的界定問題，都需要盡快拿出解決的辦法。

李成貴：別讓農民在農村與城市之間跑來跑去

農村實行家庭聯產承包責任制后，農民有了土地使用權，生產積極性提高了，農村經濟得到了快速發展。但是，在這個過程中，也存在一些必須解決的問題。第一，農村土地流轉不夠，很難改變小農經濟格局，農村勞動生產率低下，農民增收空間有限，市場風險大，食品安全監管困難，也無法與國外大規模農場競爭。第二，農村建設用地征用過程中經常損害農民的利益，土地出讓金成了不少地方的“第二財政”。根據《土地管理法》規定，農村建設用地必須轉成國有的才能搞建設。農民在這方面，一年要損失幾千個億。所以，十七屆三中全會對這些問題給予了高度關注。

胡錦濤總書記在十七屆三中全會前去河南、安徽考察時指出，要鼓勵農民以多種形式流轉土地，土地承包關系長久不變。在流轉土地的多種形式中，合作社可能是被重點鼓勵的一種流轉方式。合作社是一人一票，農民以土地入股，不一定要自己種，收獲后可以分紅。但是，一些關鍵性的問題并未突破，比如土地抵押問題，目前農民承包的土地是不能抵押的，土地改革還需要不斷深化。

我認為，鼓勵農民土地流轉，國家應該掏地租，給土地流轉補貼。另外，解決農民土地問題，一定要與農民轉移、城鎮化問題聯系起來。農民進城就業穩定了，才能流轉土地。新農村建設和城鎮化要雙軌運行，解決農民工落地問題。1.26億農民工像候鳥一樣在農村和城市之間跑了二十年，總這樣下去怎么能行？成都為鼓勵農民土地流轉，搞了“三保障、兩放棄”，效果還是不錯的。所謂“三保障”，是指農民變成市民需要的三個保障條件，一是能夠在城市的二、三產業就業；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能夠在城市居??；三是能夠享受城市居民享有的社會公共服務。“兩放棄”，就是農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。這樣，就可以讓一部分農民不當農民，讓剩下的農民當好農民。沒有這些保障，很難從根本上解決土地流轉問題。

王小映：承包期限短影響土地流轉

十年前，從安徽省鳳陽縣小崗村實行包產到戶開始，從第一輪土地承包開始，承包期限是十五年。隨著第一輪土地承包期限到期，從1998年開始，第二輪土地承包把承包期限延長至三十年。到現在，很多土地的承包剩余期限還剩二十年左右。

十七屆三中全會的召開，開始了新一輪的農村土地改革。過去規定的土地承包關系是“長期不變”，這次會議提出了要穩定現有土地承包關系“長久不變”，提出要賦予農民更加充分而有保障的土地經營權。我認為，這一信號的意義應該是在承包期限的延長上有所作為。目前，按照《農村土地承包法》的規定，土地承包經營權的期限是耕地三十年，草地四十年，林地五十至七十年。進一步延長土地承包期限，與這次提出的賦予農民更加充分而有保障的土地經營權的宗旨是一致的。

2003年3月1日《農村土地承包法》正式實施以前，完善土地承包經營制和賦予農民土地承包經營權的政策重點，放在規范集體和農民的關系上，對土地承包經營權的期限問題沒有給予特別重視。從近幾年的實踐來看，土地承包期限過短的問題日顯突出。從目前的城鄉土地制度來看，耕地的承包期限是三十年，在城鄉土地使用權中期限最短，這就造成了很多混亂現象。

第一，在土地流轉過程中，一些地方是由村干部做主，代替農民決策流轉土地。由于土地承包期限短，農民的土地財產權利意識不強，很多農民對村干部做主流轉自己的承包地漠不關心，以至于在流轉土地的過程中不知不覺失去了土地。

第二，在集體收回和處置土地的過程中，出現了很多不平等現象。法律規定，如果農民舉家遷入城市并落戶，他們在農村的承包地要就交回集體，不交回的，集體有權強制收回。但在具體執行中，有的地方并不收回這部分土地，有些地方按規定收回了，這就使得農民的土地承包經營權得不到平等保護。還有，法律規定婚嫁婦女在新的居住地沒有取得承包地的，原來的承包地不得收回。但在實際操作過程中，這一規定很難把握。有的婚嫁婦女出嫁后，原來的承包地并沒有收回，她還要求在新的居住地擁有自己的承包地，這樣就造成了很多糾紛的發生。這些問題都與土地承包期限過短，農民和干部對土地承包經營權的認識有關。

第三，在征地過程中存在很多與土地承包期限有關的混亂現象。比如，有的地方把征地補償費與土地承包經營權年限掛鉤，假如土地承包年限還剩余二十年，就按照二十年來計算征地補償費。實際上，按法律規定，征收補償費不應該與承包年限掛鉤，應該按照土地年產值的一定倍數來補償，最高不超過30倍。有的地方把30倍與三十年混淆，直接誤導了農民對征地補償費的理解。另外，在征地補償費的分配上也存在一些不規范現象。征地補償費由土地補償費、青苗補償費和安置補助費三部分組成。從理論上講，征地后村組集體如果不給被征地農民安排新的承包地，土地補償費就應該全額補償給農民。但在一些地方的實際操作中，在不安排新的承包地的情況下，土地補償費也留給集體所有，只把青苗補償費和安置補助費發給農民。這就剝奪了農民的利益，對農民是不公平的。

第四，土地承包期限短，對土地流轉也造成了很多限制。目前，第二輪土地承包后的承包期限一般只剩下二十年左右，由于剩余期限短，一些需要轉入土地的農戶不愿意支付太高的價款受讓土地，而不想種地的農戶又因為流轉收益太低而不愿意把土地轉出，這就影響了土地的正常流轉。

第五，雖然法律從外部對土地調整進行了限制，但由于土地承包期限短，土地調整并沒有從農村內部得到約束。在人口變化、政府征地等因素的影響下，土地調整頻繁發生，這對土地流轉、發展規模經營勢必造成很多不利影響。延長土地承包經營權的期限，農民就會更加慎重地對待土地調整，這就可以從內部建立起約束機制。

十七屆三中全會提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，其含義之一就是土地承包經營權的長久化，就是要進一步延長土地承包經營權的期限。我認為，至少應當延長到比城市建設用地的最高年期要長。

另外，在土地流轉方面要取消一些法律限制，比如要求進城落戶的農民交回承包地的規定，讓農民更加自由地流轉土地。胡錦濤總書記去安徽考察時強調，要鼓勵農民以多種形式流轉土地。這其中的含義，就是鼓勵農民依法有償自愿地流轉土地。要讓農民根據自己的實際情況，選擇適合自己的土地流轉形式。比如，一些向二、三線城市轉移并在城里定居或取得城市戶口的農民，可以選擇土地承包經營權轉讓的方式把土地轉出，政府可以運用經濟手段對他們轉出土地進行鼓勵，而不是讓集體經濟組織強制收回他們的承包地。一些季節性進城務工的農民，可以選擇土地出租、轉包、讓別人代耕等方式暫時轉出土地，這既有利于農民外出打工，也有利于農業生產和土地資源的利用。一些從事農業生產的農戶，也可以選擇土地互換、土地轉讓等形式，把分散的土地進行集中，發展適度規模經營。農民可以結合龍頭企業和專業化合作社的生產需要，選擇土地租賃、入股等形式流轉土地，與龍頭企業或合作社形成農業產業化生產的利益鏈接，不一定在任何情況下都要搞土地承包經營權轉讓。

全國各地流轉試驗

重慶：不搞土地入股 發展專業合作社

自2007年6月25日被國務院批準為統籌城鄉綜改實驗區后，重慶市明確允許以農村土地承包經營權出資入股，設立有限責任公司和獨資、合伙企業。

重慶的舉措引起中央高層的關注。陸續有中央財經小組、農業部等相關國家部委到當地調研。指出：一、中國的土地制度現階段不會修改；二、重慶推行土地入股條件尚不成熟，不宜主張農民入股設立公司，亦不宜大規模推廣，但可在小范圍內試點。

中農辦主任陳錫文在調查后向國務院作了專題匯報。溫家寶總理批示：“重慶應發展專業合作社”，為重慶的改革指明了方向。

安徽試驗土地自愿流轉

安徽小崗村當年“大包干”的帶頭人嚴俊昌，如今成了一個現代養殖場的管理者。他和幾戶農民一起，把自家的田地租了出去，交由上海一家養殖公司發展種豬擴繁基地。出租土地的農民有的外出打工，有的則接受這家公司的反聘，成為企業員工，每人每月領取800元左右的工資。

村口門樓的對面，是小崗村另一個經土地流轉而興起的現代農業園——葡萄種植園?！按蟀伞睅ь^人嚴俊昌的兒子嚴德友是這里的主人。嚴德友說，只要堅持土地的最終承包權不變和群眾自愿原則，農民就擁護流轉。

農村房改的“宣城樣本”

安徽省宣城市試點農村房屋產權登記制度，讓農民多了一條融資渠道。房屋抵押貸款融資，支持了一大批特色產業、特色市場的興起，促進了農業發展和農民增收。

農村房屋登記和流轉的其他好處是：一、農民建房具有一定的隨意性，房屋私搭亂建現象嚴重，村容村貌受到一定影響。實施房屋產權登記和流轉試驗后，可以強化農村規劃管理和土地管理。二、由于大量富余勞動力進城務工，農村不少家庭舉家搬遷外出或進城經商。一些沿公路兩側商住房屋，可以通過房地產抵押貸款和轉讓，為農民向城鎮轉移創造物質條件。

“股份+合作” 寧陽縣土地流轉新模式

山東省寧陽縣探索土地承包經營權流轉新機制，建立起“股份+合作”的土地流轉路子和“底金+分紅+勞務收入”的土地流轉分配方式。農民反映，土地流轉后收入多了、自己自由支配的時間多了，還省去了后顧之憂，旱澇保收，日子過得更加充實。