關于我國民航業市場化改革的幾點思考

摘要：中國民航業因其特殊性和重要性在我國市場經濟體制改革中扮演著十分重要的角色。自1980年開始市場化改革以來，我國民航業取得了巨大發展，但同時卻仍然存在著諸多問題。此外，WTO關于航空運輸業在一定時間內達到完全開放的要求，又使其進一步發展面臨新的挑戰。鑒于此，本文通過對我國民航業市場化改革基本目標和內容的再認識，針對現階段改革存在的不足，做了深入思考并提出了相關建議。

關鍵字：民航；市場化改革；壟斷；自然壟斷；

一、我國民航業市場化主要進程回顧

我國民航業市場化發展始于1980年的企業化改革，發展至今，經歷了相當長的改革探索階段。概括起來，我國民航業的發展大致有以下幾個主要階段：

第一階段——航空管理的軍事化(1980年以前)。此期間，民航管理體制實行部隊建制，并由中央政府完全控制和壟斷。

第二階段——管理體制的非軍事化改革(1980—1987年)。首先是民航的管理體制脫離了軍事建制，國家成立了民用航空管理局，但仍未擺脫政企合一的體制架構。民航運輸業始終維持著政企合一體制下的國家壟斷。

第三階段——企業化改革和放開競爭。1987年1月30日，國務院批準民航局《關于民航系統管理體制改革方案和實施步驟的報告》。總體思路是政企分設和放開競爭，將飛行運輸從民航局分離出來，設立多家航空公司，并允許有條件的地方成立航空公司。同時放松對進入的監管，進行精簡政府管理機構和管理層次的改革，并對機場和航務實施分開管理。

第四階段——1992年經國家批準，組建了以國際、東方和南方航空公司為核心的民航企業集團。同時，經過試點，上海虹橋機場下放地方，機場屬地化改革從此拉開。

第五階段——2002年10月，原直屬中國民航總局的9家航空公司和4家服務保障企業聯合重組為三大運輸集團公司(中國航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國南方航空集團公司)和三大服務保障集團公司(中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司)。

第六階段——2003年，我國民航也進行了機場管理體制改革，民航總局將除北京國際機場和西藏自治區民用機場外的所有機場移交給地方政府管理。同時，變原先的“民航總局—地區管理局—省(市、區)局”三級管理體制為“民航總局—地區管理局”兩級制，并形成了“總局空管局—地區空管局—空管中心(站)”的三級管理與運營的體制框架。

第七階段——2005年3月11日，印有“奧凱航空”標志的波音737飛機在天津濱海國際機場飛上藍天，標志著我國民航業對民營資本的放開市場準入。截至2006，我國民航業除了三大國有航空公司之外，共有民營航空公司5家，中外合資航空公司6家，以往國有企業壟斷市場的局面已經有所改變。

二、現階段我國民航業市場化改革中存在的問題

自1980年開始實行市場化改革以來，我國民航業得到了較快的發展。企業化改革重組、民營和外來資本的進入、價格市場的形成等都給民航業帶來了巨大的生機。同時，2008年北京奧運會以及2010年上海世博會都是擺在我國民航業面前的“大蛋糕”。但是，目前既是黃金發展期，又是矛盾凸顯期。有跡象表明，現期我國民航業主要存在開放程度不高、壟斷成分明顯、價格機制形成不合理以及企業國際化戰略落后等問題，具體如下：

(一)市場開放程度不高

民航業是一個高資本、高技術、高風險行業，資金需求規模巨大。而重組后國內三大航空集團的資產負債率仍達80%左右，已無法從銀行獲得更多的貸款來拓展業務，資金短缺成為民航業發展的一大“瓶頸”。

于是，在2005年，國家民航總局頒布并施行了《國內投資民用航空規定(試行)》，力圖使民航投資主體多元化。而奧凱、春秋、東星、吉祥等民營航空公司的成立也確實在一定程度上活躍了市場。但是，之后的事情確讓有點措手不及。奧凱航空被迫放棄廉價策略，春秋航空被迫加征燃油費，東星航空被指責違規操作。同時，不難發現，所謂的開放僅僅限于民航運營商。位于航空產業鏈前端的航空石油和器材的供銷大權仍然牢牢掌握在國有的中國航空油料總公司和中國航空器材總公司的手里，更確切的講，在民航總局的手里。

有數據顯示，在民航企業運營成本中，航空石油的購買、航空器材的維護以及航線的購買占到80%左右，這些“不可改變”的成本成為了航空公司巨大的負擔。它們所能做的只是在不到20%的成本比例之內賺取利潤，而其中還包括航空人員的培訓、聘用等。可以說，市場化開放范圍的限制，直接影響了新進航空企業的發展，在某種程度上，也制約了更多資本的進入。

(二)壟斷成分明顯

在放開市場準入限制之前，我國的民航業幾乎完全被國有企業控制，市場的運行更多地帶有壟斷的色彩。在經歷了一定時間的市場化改革之后，部分體制因素被保留了下來。如對航空石油、器材以及航線的控制，國有企業具有明顯的定價優勢。有調查顯示，美國市場航有價格約為同期中國市場價格的70%。

此外，我國民航業的發展還時刻受到了行政壟斷的制約，甚至可以說，這種影響要強于一般自然壟斷行為。所謂行政壟斷，就是指政府及其所屬部門利用行政權力直接從事基礎設施建設和經營形成的壟斷。2005年就曾經發生了這樣一件事情，民航總局要求下屬的航空公司執行“價格聯盟”策略，其中就包括完善價格協調機制、調整機票代理傭金等措施，目的是讓這種航空公司間的價格協調機制幫助航空公司實現利潤。2008年7月1日，民航總局調整國內航線燃油附加費征收標準，800公里以下航線每位旅客由60元提高到80元，800公里(含)以上航線每位旅客由100元提高到150元。可以說，這種政府干預行為不僅破壞了市場正常的競爭秩序，而且侵害了消費者的利益。

(三)價格形成機制不完善

競爭性市場的價格形成要完全體現資源的有效配置，市場這個“看不見的手”根據資源的供給與需求良好地起到了平衡器的作用。雖然我國民航運價管理體制的已經進行了市場化改革，但航空票價仍然存在著“一放就亂，一統就死”的怪圈。國有航空企業對價格的統一控制，民營航空企業低價策略在一定程度上被打壓的現實已經很明這方面的問題了——價格不能很好的反應市場的變化。有數據顯示，我國平均每張機票占年人均收入的10%-15%，而美國則僅為0.5%。這從一個方面說明了我國民航票價的畸高。另外，民航企業采用的價格歧視和索取不合理的價格等做法也與價格市場化機制背道而馳。我們所熟知的“一種票價、多種折扣”辦法，名義上是放松對航空價格的管制，實際上就是典型的價格歧視。同時，春運等航空高峰的存在，為航空公司票價的上漲提供了空間。但是，按理說，旅客的增加，但航空運輸成本沒有因此而增加，航空公司收益只會增加，在這種情況下，索取高額的價格，顯然是不合理的，這是濫用優勢地位的表現。

(四)企業國際化戰略落后

市場化目標要求我國民航企業與國際航空公司的成功對接。在2007年第二次中美戰略經濟對話中，中美雙方就修改2004年中美民用航空運輸協定議定書、擴大兩國航空運輸市場準入達成了新的協議。根據新協議，2011年兩國航空貨運市場將過渡到全面開放，2007年至2012年美國至中國東部地區的客運運力將在2004年協議的基礎上逐年增加各方共70班/周，中國中部地區至美國的直達航空運輸市場也會完全開放。由此看來，加入WTO對我國本土民航企業提出了更為艱巨的挑戰。但是，在這樣的外部環境變化中，我國的企業似乎沒有引起足夠的重視。占有全國民航業80%的市場份額的三大國有航空公司將過多的精力放在了和國內其他企業的競爭上，如對春秋等民營航空公司低價競爭的控訴。顯然，這是不夠的。面對外資航空企業在2007年之后的迅猛進入，國際化競爭戰略是必需的。如何保住國內市場的高占有率，如何與國外航空企業進行有序的競爭，保證國內經濟安全健康地運行是擺在各大本土航空公司面前的頭等大事。

三、對我國民航市場化的思考與建議

由于我國的民航業在開始改革之前一直處于壟斷狀態，這就注定了其市場化改革的漫長性。雖然，二十多年的改革讓該行業較之以前取得了很大的發展，但是，我們也不難看出，現在所謂的市場化仍然沒有達到民航市場化的預期要求。開放范圍的特定性、市場運營的壟斷性、票價機制的不完善性、企業戰略的落后都限制了民航業的進一步發展。如果處理不好這些問題，有可能使改革流于形式。所以，針對以上出現的問題，筆者結合對民航市場化的再認識，認為我們應該從以下幾個方面采取相應的措施，以保障改革的有效性、持續性以及社會主義經濟的健康運行。

(一)市場的進一步開放

民航產業是具有可競爭性的，其產業鏈上既有壟斷性業務，也有可競爭性業務，兩者完全可以分割經營。對于民航產業的市場化，我們應該盡可能放開所有可競爭部分的業務，同時良好協調市場和壟斷性業務雙方的運行關系，使市場更具有效率。雖然民航總局已經于2005年放開了對民航運營商的進入限制，但是，其他方面卻不容樂觀，國有成分牢牢掌握著燃油和機械原材料的供給，直接影響著民航市場化的更大發展。有報道稱，中國航空油料總公司等完全壟斷油源和全國機場的儲供油設施，實行高出國外市場30%的價格，這正是造成我國航空公司成本居高不下、缺乏競爭力的重要原因之一。所以，放寬投資主體和范圍，將是民航業實行跨越式發展的動力來源。如允許中石化、中石油等企業加入到航空燃油的供給；放開飛機、航材購買只能通過中國航空器材進出口公司的限制，允許航空公司自行承擔購買和維護。

(二)政企分開，引導有序競爭

政府的過多行政干預往往是我國原先的自然壟斷行業市場化發展最大的阻力。在我國的某些自然壟斷行業，政府往往既是市場的監督者又是市場的參與者，雙重的職能讓政府在市場調節過程中走向無效率，民航產業實質上也不例外。同時，這種政府和私有經濟間的不公平博弈，往往會極大的打擊后者的積極性。有消息表明，在2005年民航準入放開限制之時，民營資本有大量進入的趨勢。但是，過多的政府行政管制直接導致了相關資本的逃亡。截至2007年，民營資本只有區區5家航空公司，10多條國內短途航線，而更多的民營資本選擇了觀望的態勢，這些已經很說明問題了。所以，實現政企分離，讓企業完全充當市場決策主體，可以讓市場這個“看不見得手”如實反映市場供求。同時，政府作為市場絕對的監督者，協調競爭市場有序的運行是產業市場化的內在需求。所以，實現政府和企業職能獨立性迫在眉睫。

(三)價格機制逐步完善

對于大部分壟斷行業，我們討論最多的就是價格問題。在壟斷行業，廠商是價格的唯一制定者，消費者是價格的接受者，整個價格機制無法真實地反映市場需求。現在，雖然我國民航業壟斷情況已經被打破，但是價格形成機制地不合理性仍然存在。為民航總局所屬的三大國有航空公司不能根據市場環境靈活地制定價格，相反，“價格聯盟”、歧視性價格、索取不合理價格、獨家交易等行為更多了損害了市場運行秩序，侵占了消費者利益。同時，新進入的民營航空企業由于在航線購買和運營成本控制上無法做到與上述三家公司的對等競爭，只能在小份額市場中求生存。它們采用的廉價機票策略也不能確切反映市場需求，其結果可能會造成惡性價格競爭。但是，價格戰是市場經濟從幼稚走向成熟的過程中必須經歷的陣痛。所以，我們不應該單純地打壓低成本民航企業，而應該適度放開國有優勢航空公司的決策權，扶持民營航空企業的發展，使整個民航市場在優勝劣汰的過程中趨于競爭性，價格形成機制得到進一步的合理化。

(四)產業全球化戰略的制定

根據“十一五”規劃，增強核心競爭力，實現可持續發展是我國民航企業的首要任務。但2007年的中美的經濟對話，卻給我國的航空企業敲響了警鐘。相比于美國航空公司，我國國有大型航空公司在產權結構、治理結構、經營機制方面存在差距，并且缺乏對方所具備的商業獨立性和靈活性，在中轉業務、機票價格、服務質量等方面都存在較大的差距，致使國內航空公司難以快速、有效吸收中美航線上的利潤。如何實行國際化戰略的轉移成為了廣大本土民航企業發展的關鍵部分。筆者通過分析研究，認為對整體民航市場進行有效的分割將帶來巨大的正效應。比如，將國內短途的航線交由起步相對較晚的民營航空公司經營，利用其有效的廉價策略占有低端市場；而國內和國際長途航線則交由實力較為雄厚的三大航空公司經營，再加上民營和外來資本有效地引入，企業的技術含量將得到提高，服務質量逐漸優化，運營成本相對削減，為與外來航公公司的國際化競爭積蓄力量。這樣，通過產業市場的有序分工，使企業普遍具有全球化發展戰略，以整體產業的國際化抵擋市場的外來侵占。

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(作者單位：浙江工商大學經濟學院)