新疆農村基礎設施投資研究

一、新疆農村基礎設施融資現狀分析

隨著新疆用于農業投入力度的加大，農村基礎設施建設、農村電網、鄉村道路建設、農村信息化建設、農村飲水問題等方面發生了顯著變化。據統計，2005年新疆財政支農支出34.14億元，與2000年比，年均增長10.7%。抽樣調查數據反映出，農村非農戶投資單位以國家資金為主體，國內貸款為輔助，發揮自有資金的力量，重點投向了農村基礎設的改善。2005年與2000年相比，非農戶投資單位用于道路的投資額年平均增長了68.3%：橋梁的投資額年均增長79.6%；設備投資額年均增長30.1%；水利投資額年均增長24.7%。

新疆農村基礎設施的落后，很重要的原因是資金不足，雖然近年來農村基礎設施的投入在不斷的增長，但與農村基礎設施建設發展的要求還有一定的距離。

1.農村固定資產投資總量持續增長。從圖1可以看出新疆歷年農村固定資產投資增長是很快的。2006年全社會固定資產投資1567.05億元，其中農村投資149.04億元，是2000年53.52億元的2.78倍。在農村投資中農戶投資79.13億元，占農村總投資的53.09%；非農戶投資69.91億元，占農村總投資的46.1%。農村固定資產投資總量規模擴大，推動了農村經濟的發展，增加了農民收入，改善了農民的生活質量，提高了農業機械化水平。

2006年是新疆實施“十一五”公路交通發展規劃的開局之年，新疆累計完成交通固定資產投資100億元，建成公路里程8117公里。其中農村公路建設投資20.6億元，2006年新疆農村固定資產投資額達到149.04億元。2006年新疆財政對水利基礎設施建設投入7600萬元，“十一五”期間，新疆財政將每年安排資金2000萬，五年共計1億元，用于動物防疫體系建設。

圖1 新疆歷年農村固定資產投資情況

資源來源：2007年新疆統計年鑒

圖2 新疆歷年農村固定資產非農戶和農村個人投資情況

資源來源：2007年新疆統計年鑒

2.新疆農村固定資產投資中農村個人投資比重大。從圖2可以看出，新疆農村固定資產的投資中農村個人投資占的比重相對較大，但非農戶投資穩定增長。

二、新疆農村基礎設施投資存在的問題

1.投資總量不足

盡管近三年來的中央一號文件分別強調了農村基礎設施建設的重要性。每年增加了對農業基礎建設的支出總額，但總的來看，財政支出對農業基礎建設的相對額不足，農業支出占財政支出的比重太少，城鄉“二元”財政支出結構依然存在、其他對農村基礎設施的投資也不多。2005年全區投資100億元，用于一批重點公路工程和農村公路建設，其中農村公路建設投資15億元，農村公路建設規模9000至10000公里，解決161個行政村通公路的問題，讓50萬農牧民受益，2006年新疆財政對水利基礎設施建設投入7600萬元。2007年新疆農村公共投資額大概為46.81億元，而實際上需要100.26億元，缺口為53.45億元，資金缺口比率為53.31%。

2.投資結構不合理

政府公共投資主要用于農村大型基礎設施建設的投資結構，而考慮農村水利建設、節水櫂溉、人蓄飲水、農村沼氣、農村水電、鄉村道路、電話、電視、通訊和草場圍欄等基礎建設力度較少。從區域結構看，發達地區基礎設施投資較多，基礎設施較好，貧困地區公共投資所占的比例較少，基礎設施建設比較落后。目前農戶投資中，住宅投資占絕對比重，農民生產性投資嚴重不足，農民收入提高缺乏基礎。農村基礎設施投入不足。從表3.1看出，在新疆農村固定資產完成額中，用于水、電、路、氣等基礎設施投資額為26.95億元，所占的比例為18.07%。

資料來源：新疆統計年鑒2007

3.中央政府和地方政府投入不足

改革開放以來，中央政府和地方政府在農村基礎設施投資上的絕對量雖然在不斷增長，但是在整個財政支出中所占的比重卻呈不斷下降趨勢。從表1可以看出，2006年新疆農村固定資產投資完成額149.04億元中，國家預算內資金18.14億元，僅占新疆農村固定資產投資的12.17%，其中用于基礎設施投資就更少了。

新疆財政有史以來自給率一直極低，收支缺口將近2/3，2006年缺口459億，收不抵支狀況十分嚴重。由于地方財政困難，2005年，自治區級財政安排的基本建設預算內投資只有4億元，僅相當于“八五”初期水平，僅占地方財政的1.8%，很多地州和絕大多數縣級財政沒有專項的預算內基建資金，大多數地州，縣市基本建設地方配套資金到位率低。在農業稅取消前，鄉鎮政府要依靠收取工商稅、農業稅和鄉統籌等途徑來聚集財源。由于當時制度的不規范，一些經濟比較落后的地區的鄉鎮政府還可以通過各種收費等途徑來解決其財政上的困難。所以在那個時期，政府對農村公共產品的供應，雖然并不充分，但尚可維持。而自農村稅費改革措施推行以后，農村的亂收費、亂集資、亂攤派開始得到有效制止，農民的負擔減輕。而與此同時，一些鄉政府的財政收入開始大幅的減少，鄉鎮政府的財政運轉出現了前所未有的困難。稅費改革后進一步增大了農村基礎設施建設的資金缺口。

4.投資主體結構不合理

農村基礎設施融資渠道狹窄。從圖3可以看出，新疆農村固定資產投資自籌資金占的比重較高，占71.31%，其他的資金來源渠道較少。政府支持力度不夠，國家預算內資金只占12.17%，中央政府投入的比重就更少了；民間資本和外資投資的比例很低，利用外資才占0.52%；發行債劵融資72萬元，其所占的融資比重幾乎是忽略不計的；銀行的支持也較少，國內貸款只占6.7%。農業生產天然的弱質性和雙重風險制約的不利條件，銀行出于回收沒有保障的擔心，不愿為農村基礎設施的建設提供貸款。

圖3 新疆農村固定資產投資來源

5.投資效益低，吸納民間資本能力弱

農村基礎設施建設難以有效吸納大量的社會閑散資金。外資和民間資本投資的強度不足，是新疆農村基礎設施建設資金短缺的一個重要原因，如表1所示，利用外資的比例僅為0.52%，主要的渠道還自籌資金，其他投資16.7億元，占11.26%。當前農村基礎設施投資中雖然也有一定數量的民間資本，但比重過小，不具有普遍性。這緣于農村基礎設施投資具有風險大、報酬率低等特點，在市場機制配置下，資本的趨利性是資本流動方向的利潤導向性明顯，決定了民間資本不愿意將資本投向盈利少或無盈利且風險較大的農村基礎設施。在缺乏成熟的項目法人運行機制的情況下，農村基礎設施建設更是難以吸納大量的社會閑散資金。這在新疆表現為尤為突出。而農村基礎設施建設項目一般具有建設周期長、投資數額偏大、還款期限長以及未來收益難以判斷的特點，同時，此類貸款往往貸款主體不明確，又缺乏有效的抵押擔保，不符合商業性金融結構的貸款要求，也就難以獲得貸款支持。農村基礎設施產權不明確，部分項目沒有按照“誰投資、誰受益”的原則來運作，因而影響了社會投資基礎設施建設的積極性。

三、拓寬新疆農村基礎設施投資渠道的途徑

(一)加強政府公共投資對新疆農村基礎設施的主導作用

政府是現代社會大量公共事務管理活動的核心主體，政府公共投資是政府購買滿足公共需求所必需的資產而形成的財政支出。公共投資是政府提供公共產品的基本手段，也是政府提供公共勞務的前提和基礎。現在關鍵的問題是政府公共投資如何向農村傾斜，逐步縮小城鄉之間基礎設施方面的巨大差別。從目前農村情況來看，由農民自己承擔農村基礎設施建設既不現實，也不公平。此外，在農村的任何一項基礎設施建設不管大小，所需資金對農民來說都不是一筆小數，越是落后的地區，越是如此。根據非均衡發展理論，當一部分地區富起來，發展起來后，政府公共支出要本著效率和公平的原則，通過轉移支付和轉移分配，縮小地區之間，貧富之間，城鄉之間的收入差距和福利待遇差距，提高整個社會福利水平。解決新疆當前農村基礎設施建設落后的問題，毫無疑問，政府首先應重視，然后是積極投入，成為主體，這是政府看得見的著手解決市場失靈的基本職能。其次，鑒于新疆現實的經濟社會發展水平，政府公共投資在農村基礎設施建設中的作用應該是主導作用。樹立公共財政觀念，按照城鄉一體化的公共財政體制要求，調整財政支出分配結構，奠定農村基礎設施建設在財政基本建設投資中的基礎性地位，切實加大財政對農村基礎設施的投入力度。積極爭取國家支持，進一步加大中央預算內投資中新疆所占的比重，穩定加大對新疆的基建投入。

1.中央政府投資是新疆農村基礎設施資金來源主渠道

政府投資一般具有非盈利性特點，一方面，它的投資對指導各種投資主體的投資具有示范效應，另一方面政府要把其本身投資作為推動全社會進行大規模盈利性投資，更有效地創造社會財富的手段。我區的新農村建設離不開中央的大力支持，以新疆現有的地方財力，很難滿足我區新農村建設的基本公共投資需要。因此，一方面要嚴格按照《農業法》等有關法律法規的要求，增加地方財政預算內的支農支出，確保預算內支農支出增長不低于同期GDP的增幅，保證新增財力向農業傾斜；另一方面調整國民收入分配格局，增加中央財政預算內支農支出，并加大轉移支付，確保農業公共投資規模保持在較高水平，實現地區間的平衡發展。在新疆農村公共產品供給的所有主體中，就基礎設施而言，政府是責無旁貸的提供者，應該發揮起主導作用。我國長期以來的以農補工的政策以及國家財政支農資金投入的長期不足，也使得在新形式下各級地方政府政府，特別是中央政府擔負起非盈利性農村基礎設施主要提供者的角色成為情理之中的事情。但是，按照現行的分稅制，越到基層政府，財力就越感到緊張，(特別是縣，鄉兩級政府)沒有能力提供農村基礎設施主要的大量資金。在把經濟增長作為業績考核最主要指標的情況下，各級地方政府必然會盡量把這些公共資金用于改善本地投資環境，加快經濟發展，而不是立足改善與農民生產、生活密切相關的公共事務上來，其結果是關系到農民生產、生活的社會事業發展得不到充足的資金支持。因此，由中央政府提供農村基礎建設是較為可行的選擇，這也符合國際經驗的普遍做法。

2.提高新疆地方政府融資能力，加強農村基礎設施建設

將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇，加強農村基礎設施建設，各級地方政府責無旁貸。地方政府與中央政府在新疆農村基礎設施投資中具有密切的分工合作關系，承擔著相互補充，相互協調的全國性，跨區域的地方公共產品的供給責任。新疆地方政府應該大力發展縣域經濟，增強財政實力，要緊緊圍繞實現農民增收和財政增收兩大目標，以市場為導向，以效益為中心，以政策支持和資金扶持為手段，發揮財政導向和支持作用，促進社會資本與縣域資源優化配置，著力支持特色經濟，民營經濟的發展，對具有規模優勢，資源優勢和品牌優勢的企業，加大招商引資力度，面向國內外尋求投資伙伴，以優引優，以強聯強，努力做大做強，提高規模效益。

(二)大力發展農村經濟，增強村級自我發展能力

一是創新財政扶持手段，通過補貼，貼息，獎勵等方式引導資本對農村基礎設施的投入。二是積極做好農業綜合開發土地治理項目建設，落實糧食補貼政策，支持補貼政策，支持農業科技推廣，支持重大和重點農業科技成果及先進使用技術的引進、示范和推廣；要通過落實財政保障政策，抓好試點和示范，以效益秀導，梯次輻射的方法加速科技成果轉化應用。三是積極搞活農村土地流轉，培植規模種植、養殖大戶，支持農業結構調整，著力壯大優質糧棉油、林果、畜禽等支柱產業。四是大力支持農業產業化經營。(三)加強金融對新疆農村基礎設施的支持

目前構成新疆農村金融組織體系的主體是農業發展銀行、農業銀行、農村信用合作社三大金融機構，作為主要面向農業、農村和農民的金融機構，它們共同形成了一種政策金融、商業金融與合作金融分工的農村金融格局。國家和地方各級政府對農業的資金供給和信貸支持政策，主要是通過這三個金融機構實施的。新疆農村信用合作社作為農村金融組織體系在農村最基層的組織機構，它直接面對農戶和農村各種不同的金融需求主體，在支持農業和農村經濟發展中始終占居舉足輕重的地位，已經成為農業貸款的主要金融機構。加大農村基礎設施的金融支持，應從政策上限制農村信用合作社資金流向城市，嚴格規定農村信用合作社信貸資金只能用于滿足農村經濟發展的資金需求，恢復農業發展銀行的政策性功能。農村郵政儲蓄資金應該作為農村基礎設施建設的融資來源。民間私人借貸在新疆農村比較普遍存在，民間私人借貸組織在新疆的發展一般處于一種非公開的狀態，地方各級政府還沒有能力將其全部納入監管的范圍，因此要通過強化正規金融機構農村小額貸款業務以及面向農戶提供更優惠的服務，來代替和排擠民間私人借貸的發展。

扭轉農村金融機構的“離農”傾向，緩解新農村建設資金供求矛盾：一是將農業銀行辦成全面支持農村經濟的綜合性銀行，提高農村存貸款比例，為農村經濟發展提供綜合性金融服務。二是真正發揮農業發展銀行的政策性銀行作用，以小量的財政補貼引導社會資金流向農村。三是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，適當降低民間資本進入農村金融市場的準入門檻。四是建立郵政儲蓄資金回流機制，使郵政儲蓄在農村地區吸收的資金留在農村，從而實現農村資金的體內良性循環。五是建立完善的農業信貸金融體系。試行農業產業化大型龍頭企業專項貸款制度，放寬和規范龍頭企業的貸款條件，擴大信貸規模，采取“專項放貸，封閉運行”的辦法，確保龍頭企業正常生產經營資金的需要。六是建立政策性農業保險制度，以一部分財政專項基金分擔農村金融機構的貸款風險。

(作者單位：新疆財經大學經濟學院)