美國財政項目支出績效評價指標體系借鑒

一、美國財政項目支出績效評價體系簡介

美國政府的績效管理側重于對項目實行系統的評價，并將績效評價與項目預算緊密結合，改進了預算管理。1993年，美國國會頒布了《政府績效與結果法案》(GPRA)。《政府績效與結果法案》不同于其他預算管理文件，其突出之處在于：它是一部法案，而其它的規定都是以總統直接授權的形式實施的。《政府績效與結果法案》要求：所有聯邦政府機構必須向總統預算辦公室提交戰略計劃；所有聯邦政府機構必須在每一個財政年度編制年度績效計劃，設立明確的績效目標；總統預算辦公室在各部門的年度績效計劃的基礎上編制總體的年度績效計劃，為總統預算的一部分，各部門的預算安排應與其績效目標相對應，并提交給議會審議；聯邦政府機構須向總統和議會提交年度績效報告，對實際績效結果與年度績效目標進行比較。年度績效報告必須在下一個財政年度開始后的6個月內提交。同時，賦予項目管理者適當的管理權限，使項目管理者對項目的運行及實際績效要擔負更加明確、具體的責任。為檢驗上述各項要求的實際效果，《政府績效與結果法案》還確定了一些試點項目。通過試點項目，檢測績效措施是否有效，明確年度績效計劃和績效報告的結構，解釋、說明項目是否達到了預期的目標，檢測項目管理者及其雇員是否具有適當的管理權限并承擔相應的責任。

在此基礎上，預算管理部門和預算單位又制定了大量的制度與辦法，保證《政府績效與結果法案》的有效實施。這些制度與辦法包括參議院政府事務委員會關于《政府績效與結果法案》的報告、總統管理及預算辦公室(OMB)提出的《通用績效指標》等。這一系列的制度保證了美國財政支出績效評價工作的有效開展。

二、美國財政項目支出績效評價指標體系概況

美國的財政項目支出績效評價指標體系主要有兩方面的內容，一是通用績效評價指標體系，這是以成果為導向的項目支出績效評價的基礎條件；二是項目評價體系(PART)，這一體系包括了通用績效評價指標體系，它是美國實行預算與績效一體化的管理制度重要內容。

(一)通用績效評價指標

由于不同行業與部門的財政項目支出具有比較強的專業性，要制定出一套適用于所有行業與部門的財政項目支出績效評價指標體系是不現實的。美國的做法是由OMB和預算用款部門合作，根據不同部門所承擔的不同的聯邦支出項目制定通用的績效評價指標。

美國總統管理及預算辦公室主任Mitch Daniels2002年在《致行政機關和部門負責人的備忘錄》中強調，在編制2004財年的聯邦預算規劃工作中，將繼續強調項目的效益，OMB已經從各方面努力，選出一部分項目并對這些項目的指標進行評價。這些項目將在2002年夏季接受詳細的封閉審查并進入秋季決策程序。OMB派出代表與各預算用款部門聯系，討論項目的確定和評價指標的選擇，并為一些政府職能交叉的重要項目制定評價的指標。

OMB在開發與設計績效評價指標時，注重以聯邦支出項目的功能為分類的標準，即在由幾個不同的部門承擔同一或者相近職能的支出項目的時候，制定適用于幾個部門的通用績效評價指標。例如，幾個部門都執行著旨在預防或減輕水災給居民帶來損失的項目。這些項目可以通過比較其保護生命和財產的效率來衡量。這種衡量不能完全決定一個項目是否有效，一種比較也不意味著這個項目就一定比另一個好。但是，這種衡量有助于發現重要問題，幫助管理者改進項目的某些方面，這些信息還可以在決策時應用，指導資金的使用和提高某些項目的績效。2002年，OMB為五個跨部門的政府職能開發通用績效評價指標，這些職能是：低收入住房援助、職業培訓與就業、荒地火情管理、減輕水災以及災害保險。比如職業培訓和就業這一職能，它涉及到勞工部、住房和城市發展部、教育部、老兵事務部和內務部。如果每個部門都各自設計一套績效評價指標，則最終的績效評價結果可能無法在不同部門之間進行比較與衡量。因此，OMB發揮其協調功能，與這些部門合作制定出了針對這一職能的項目支出的績效評價指標，其基本衡量方法是用于得到工作或進入高等教育的人均項目總成本。針對這一職能而設計的績效評價指標主要包括：(1)找到工作。這一指標主要內涵是找到工作方面是否有效，有關機構要報告是否找到工作的衡量方法，以及由他們或由受益者搜集的信息，以確定存在哪些數據，如何衡量就業及就業的時間，有多大比例的項目參加者在離開時找到了工作。(2)項目參加者得到證書或學位。這是項目成果的過渡性指標，即以后可以找到更好的工作或更高的收入方面是否有效。(3)得到的收入。衡量項目對參加者在參加項目培訓后的收入方面是否有效，盡管找到工作有很多好處，但如果項目參加者收入并沒有比參加項目培訓之間增加，就會損壞項目關于改善就業和收入的長期目標。(4)每一個工作崗位的項目總成本。這個效果的衡量就是將項目的年度總成本除以找到工作的人數或在接受高等教育的人數。

通常情況下，每一個職能項目都會有幾個關鍵的績效評價指標，并且會比較目標值與實際值之間的差別來判斷項目完成的情況。以“學校綜合改革”這一項目為例，下表列出了這一項目的關鍵績效指標的目標值與實際值。

(二)項目績效評價體系的主要內容

美國聯邦預算管理當局將前一年的預算績效結果與當年的預算編制工作相聯系，實行預算與績效一體化，強調預算決策以績效為導向，并于2004財年引入了項目評價體系，以實現客觀、透明地評價政府項目的目的。PART設計了一系列問題，通過評價項目的目的及設計、戰略規劃、管理、結果和責任，從而確定它的整體有效性。PART由近30個問題組成(問題數根據項目類型的不同而不同)，前三個部分集中于項目目標、戰略規劃編制和管理，采用“是/否”的表格形式，同時有一個簡短的敘述性解釋和相關的證據來支持答案。“是”表示整體績效的潛在高水平，“否”表示沒有足夠的證據，或是項目沒有取得應有的績效。

下表對PART的四個部分進行簡單的說明，并列舉2004年獲得高分和低分的項目對PART系統進行實例說明。

事實上，根據不同職能項目而制定的通用績效評價指標體系是包括在PART的“項目成果”部分的，這一部分是美國以結果為導向的項目支出績效評價體系的核心部分。除項目成果這一部分之外，其他三個部分也都會設計一系列的指標來評價項目的執行與管理情況。根據不同項目的特點，每個部分下面的每個績效評價指標都會進行賦值，以確定其在總績效評價結果的權重。當然，科學的賦值方法是一個比較復雜的過程，可以綜合采取層次分析法、專家咨詢法等方法進行，這是績效評價計分方法的問題，本文在此不作深入分析。

三、美國財政項目支出績效評價指標體系對我國的借鑒

財政項目支出績效評價工作在相當大的程度上受到一國財政管理水平的制約，美國的財政項目支出績效評價指標體系并不完全適應我國當前的財政支出管理水平的現狀。但是，我國由當前側重于財政支出合法性管理過渡到注重支出的績效性管理是我國財政支出管理的發展趨勢，而構建科學合理的項目支出績效評價指標體系也是績效管理的基礎性工作。美國的財政項目支出績效評價指標體系對我國借鑒意義主要有以下幾個方面：

(一)按財政支出職能不同構建不同類別的績效評價指標

項目支出績效評價指標既需要考慮不同項目之間的專業性，又需要兼顧相似項目之間的通用性與可比性，美國以財政項目支出職能為分類標準的做法就能達到這一要求。我國財政支出分類方法體系中的按財政支出功能分類的方法與這種分類方法比較接近。我國在制定項目支出績效評價指標的過程中，可以考慮按目前的以財政支出功能分類的方法，將多個預算部門發生的、同一類項目支出績效評價指標統一起來，使項目支出績效評價的結果具有橫向的可比性。如基本建設支出，很多部門都會涉及這一支出項目，如果各個部門制定的這一支出項目的評價指標各不相同，則會使得評價結果失去橫向可比性。

(二)統一組織、分工合作制定指標

以支出項目功能為分類標準，就需要由財政預算部門統一組織各預算部門制定評價指標。美國的OMB就是美國項目支出績效評價指標制定的組織與協調單位。我國可以考慮由財政部門內設的預算績效評價部門負責，組織與協調各項目支出的實施單位制定績效評價指標體系，這樣就能保證績效評價指標的統一性與橫向可比性。同時，由于項目支出的復雜性，往往同一類支出項目在不同的部門也具有不同的特點，完全統一的績效評價指標體系也許并不能反映不同部門項目支出的個性特征。因此，可以考慮由財政預算績效評價部門與不同的部門合作，在統一的績效評價指標體系的基礎上再制定一些反映不同部門特點的補充性的績效評價指標。但這種補充性的績效評價指標必須納入財政預算績效評價部門的規劃與統一管理之中。

(三)注重項目支出全過程績效管理

項目支出從規劃、立項到執行、結項有一個復雜的過程，特別是大型的支出項目，往往涉及面廣，耗用時間長，為了保證項目最終績效水平，往往需要從項目規劃、立項開始就進行嚴格的以績效為導向的全過程預算管理。這就需要將項目支出的規劃、設計以及管理過程都納入到績效評價指標體系中來。前述的美國項目支出績效評價體系體現了美國的項目支出績效評價是一種全過程的績效管理方式。我國項目支出績效評價體系也應該借鑒美國的項目支出績效評價體系的做法，改變目前只注重對項目實施結果評價的做法，從項目設計、規則與立項開始，直到項目實施、結項，進行全過程的績效管理，只有這樣才能為項目支出的最終績效水平提供有力的保障。

參考文獻：

[1]財政部教科文司.國外績效考評制度研究—美國《政府績效與結果法案》的主要內容.預算管理與會計，2003年第12期.

[2]財政部財政科學研究所《績效預算》課題組.美國政府績效評價體系.經濟管理出版社，2004年版.

[3]Robot·D.Li.Public Budgeting Systems.Sixth Edition.Asen Publisher，1998.

(作者單位：湖南瑞翔新材料股份有限公司)