美國企業年金制度發展中的政府作用

在美國，率先建立退休金計劃的是鐵路運輸業的公司，因為這些公司的工作條件十分危險。1875年，美國運通公司(American Express Company)為其雇員建立了世界上第一個正式的退休金計劃，這個計劃當時只對“永久殘疾”的工人。1880年，巴爾的摩及俄亥俄提路運輸公司也建立了自己的雇員退休金計劃。1935年，美國國會通過了《鐵路運輸業退休法》，1937年通過了《運輸車輛繳稅法》。美國第一個工會組建的老年退休金計劃于1900年由制模工人工會組建。到1934年為止，幾乎所有的鐵路運輸行業的90%的雇員都成為了私有雇員退休金計劃的參加者。這個時期的年金制度是企業的一種人力資源管理策略，企業年金由公司自行決定和實施。

一、1935年至二戰結束：美國政府被動干預企業年金制度

1929年，美國爆發了災難性的經濟危機，由于經濟危機引發的銀行倒閉嚴重打擊了美國人對依靠個人儲蓄養老的傳統信心，同時也大大削弱了企業年金計劃為退休員工提供收入保障的能力，美國各界基本達成共識要求政府建立全國統一的養老保障制度的共識，于是國會1935年通過了《社會保障法》。《社會保障法》中的第二章是關于老年儲蓄賬戶，規定雇員繳納1%的工資稅(最高繳稅基數為3000美元)存入自己的賬戶，同時其雇主也按統一比例繳稅一并存入，待雇員年老退休時，根據各自的賬戶數額發放退休金。為了調動籌措保險基金的積極性，一方面經濟安全委員會宣布養老金與平時繳費掛鉤，平時多繳費者，退休時獲得的養老金就多，否則，領取的養老金就少。另一方面，聯邦政府扮演最后出場的角色，即聯邦政府不論在什么情況下都承擔社會保障的最終責任。

1935年的美國公共養老金制度的確立還直接產生了整合企業計劃，一些企業根據公共養老金制度的條款重新設計其養老金給付公式，這些養老金計劃是優待高薪員工的。同時羅斯福政府也提高了高收入者的所得稅，導致了大量的以避稅為目的的保險型企業年金計劃的產生，該計劃也是優待高薪員工的。針對這種情況，1942年通過的《國內稅收法》禁止稅收優惠合格的私營部門企業年金計劃優待管理人員和關鍵員工，但同時為鼓勵雇主建立企業年金計劃的積極性，允許在測量企業年金是否歧視低收入員工時，可以結合公共養老金來考慮，并確立了與公共養老金相協調的“允許差異”的整合規則。

二、二戰結束至20世紀70年代中期：美國政府全面干預企業年金制度

隨著企業年金的規模不斷擴大，企業年金制度的弊端也不斷顯現出來。1963年位于美國印地安那州南賓德縣的斯圖特貝克汽車制造廠(Studebaker Motor Company)倒閉造成近7000多工人失業，11000多名工人的退休金計劃終止。

1965年，肯尼迪總統建立了企業年金基金總統委員會，該委員會經過全面調查和研究提交了一份報告，該報告認為鑒于企業年金已經成為成千上萬美國工人及其家庭主要的經濟保障來源，它已在經濟和金融領域發揮越來越重要的作用，企業年金計劃影響到美國勞動力的流動，企業年金計劃享受政府稅收優惠的資助，因此政府應該干預企業年金計劃。盡管該報告提出的一系列建議受到了企業界的強烈反對，但是由于公眾的強大呼聲，國會終于于1974年通過了《雇員退休收入保障法》。

《雇員退休收入保障法》主要分為四個主要部分。第一標題統稱為“勞工部分”，適用于所有沒有被該法規具體排出的雇員退休金計劃及福利金計劃。第二標題主要是包括關于退休金計劃稅收方面的一些規定。第三標題主要是關于如何執行和管理《保障法》中各個章節的一些具體規定。第四標題是關于固定收益額退休金計劃中之后計劃資助者所應履行的一些責任和職責的規定。《雇員退休收入保障法》所要解決的中心問題之一就是如何保障雇員不失去既得退休金，通過各項具體的規則將企業年金計劃參加者的權益明確化、規范化。第四章就旨在建立對固定受益退休金計劃實施保障的制度，以保障這種退休金計劃能夠有足夠資產來支付應付退休金。

美國政府還繼續調整《稅收法》的優惠措施和反優惠措施，稅法(IRA)401(a)對享受稅惠的條件和其它事項做出了明確規定：第一，適格員工。最低參加計劃的員工年齡不得超過21歲，同時服務年資滿1年方可成為合格參加計劃之員工。如果計劃規定年資滿2年，給予完全的賦予權，則最低年資可以規定為2年。此規定只限于年齡和工齡兩項以防止雇主的苛刻條件。第二，賦予權。為了保護雇員的就業自由和公眾利益，對賦予權進行了規定，員工參加計劃服務滿一定期間(5年或7年)，即可以獲得賦予權。同時規定自己承擔部分獲得立即賦予權。第三，非歧視原則。不得優惠高級職員，以實現員工普惠制。第四，懲罰性稅收。為了阻止人們運用年金進行短期的稅收庇護投資，聯邦政府對未到期領取施行了10%的懲罰性稅收制度，在59.5歲之前的領取，懲罰是附加在正常的提款稅收之外的，對適齡年金和非適齡年金都適用。罰金只適用于提款中應稅的部分。

更引入矚目的是美國政府開始運用行政手段對企業年金進行監管，《雇員退休收入保障法》將負責管理退休金計劃的指責分布于三個聯邦政府的機構之中：美國稅務署、勞工部下屬的養老金和福利受益管理署以及退休金收益保障公司共同管理企業年金制度。稅務署根據《國內稅收法》對企業年金計劃優稅或延稅政策的執行進行監督、監控，同時還要監視與審查計劃在實際運行中是否完全符合《國內稅收法》的各種要求。勞工部下屬的養老金和福利受益管理署負責監督《雇員退休收入保障法》的執行情況及養老金計劃的報告、信息紕漏等是否符合規定。退休金津貼保障公司是根據《雇員退休收入保障法》建立的一個對企業退休金計劃進行保險的政府機構。在雇主由于經濟困難或破產而無力支付退休金計劃的退休金時，由該機構建立的保險基金承擔必要的支付義務。

三、20世紀70年代后期至20世紀末，美國政府主動調整企業年金制度的結構

從二戰期間開始，美國政府就大大提高了企業和個人所得稅稅率，從而擴大稅收基礎，聯邦稅收制度真正影響到了美國一般納稅人的生活和收入。但是之前的《1942年國內稅收法》只允許企業繳費享受稅前免稅，企業員工個人不能享受稅前免稅。1970年，美國國內稅務署批準了工資扣減計劃，規定員工年工資收入的6%可以作為稅前扣除繳費存入企業年金基金中。在工資扣減計劃下，員工允許由其雇主將其工資收入的一部分存入一個單獨的企業年金基金賬戶中，但這部分繳費必須被認定為當期貨過去工資的補充，才能享受稅收優惠，如果被認定為工資的扣減或加薪的替代形式，則不能享受稅收優惠。然而，在現實中要區分工資繳費是屬于當期或過去工資的補充還是工資的扣減或加薪的替代形式是很困難的。在國會舉行的有關工資扣減計劃的聽證會上，企業代表一致要求國內稅務署取消對工資扣減計劃稅收優惠的限制。

1978年，美國國會通過了《國內稅收法》401(k)條款，該條款正式批準了符合優惠稅收條件的先進購買或延期支付計劃下，員工個人以其一定比例的工資繳費可以進行稅前扣除。401(k)條款的通過標志著美國政府企業年金計劃稅收優惠政策目標對象的擴展，政府在鼓勵企業繼續為員工退休收入提供保障的同時，也鼓勵員工個人為退休收入進行儲蓄，使企業年金制度為更多的美國老年人提供退休收入保障。

401(k)計劃的參加者有兩種選擇：一是直接接收雇主付給的現金報酬，二是讓雇主把這部分現金直接以稅前繳費形式存入其利潤分享或股票紅利計劃的賬戶。401(k)計劃具有稅收延付、雇主配套繳費、雇員自行決定投資方方式、賬戶轉移便利等特點，自1978年在美國實行以來迅速發展成為美國最主要的企業年金制度之一，同時401(k)的盛行還導致了DC計劃成為了美國企業年金制度的主流。

四、20世紀末至今：美國政府重新調整企業年金制度

2001年12月，居世界500強第7位的美國能源巨頭安然公司因經營虧損嚴重和財務丑聞敗露而宣布破產，由于安然公司員工的401k計劃大多數都用來購買本公司的股票，安然的破產造成了公司雇員養老金計劃的極大損失。安然事件后，人們開始認識到，盡管401k是一個積極的退休金計劃，但它有許多漏洞，需要進一步的調整，特別是要加強監管。美國總統布什于2002年2月，提出了一項退休金制度改革計劃，取消針對雇員的一些限制，增加了雇主的責任。先后出臺了《2002年企業改革法》，規定如果企業因某種原因不允許員工出售個人賬戶中的本企業股票，必須提前30天通知員工，而且在禁售期內，企業主管也不得出售自己持有的本公司股票；2002年通過了《薩班斯-奧克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act)加強了對會計、審計中介機構的監管。

另一個方面，美國企業年金制度的覆蓋率從20世紀70年代中期開始就一直維持在50%左右，2001年，員工福利研究協會對沒有建立企業年金計劃的原因調查數據顯示，企業規模越小，沒有建立企業年金計劃的可能性越大。盡管美國政府為此頒布了若干法規，如《1978年國內稅收法》、《1986年稅收改革法》、《1996年小企業工作保護法》，里面都含有專門鼓勵小企業建立企業年金計劃的稅收優惠政策以及簡化的管理程序，但是這些政策成效并不明顯。為提高401(k)計劃的參與率，美國政府近些年來也出臺了自動加入規則等一系列旨在鼓勵員工參加401(k)計劃的政策，成效也不明顯。

2001年美國《經濟增長與減稅協調法案》規定：2005年12月以后，參加401(k)計劃和403B計劃的雇員可以將部分或全部選擇性延期繳費轉換為指定羅斯繳費。2005年12月，美國國稅局公布了《稅收法》第401條第(k)項中的現金或延期支付退休計劃下指定羅斯繳費的最終管理條例。2006年1月起，羅斯401(k)計劃正式開始實行，401(k)計劃經歷了三十年來的最大變化。

羅斯401(k)計劃結合了401(k)計劃與羅斯IRA計劃的特點，繳費是稅后繳費，雇員年齡已經達到59.5歲并且連續繳費達到5年或者5年以上，或者退休后再領取，賬戶資金受益的提取是免稅的。羅斯401(K)計劃沒有提供新的儲蓄途徑，但提供了不同的稅收優惠條件下的儲蓄機會。雖然原有401(K)計劃繳費限額沒發生變化，但增加羅斯401(K)計劃后，實際的繳費限額有所提高，假設某40歲雇員向計劃繳納15000美元的羅斯繳費，其個人所得稅稅率為25%，那么實際的稅前繳費為20000美元[15000÷(1-25%)]，這就超過了之前原有401K計劃的繳費限額，為不合格繳費，但在羅斯401K計劃中則仍為合格計劃。不同于401(k)計劃的延期納稅政策，羅斯401(k)計劃最大的特點就是在稅后繳費，其投資收益是免稅而不是延期納稅的。

美國政府在企業年金中的作用是隨著對企業年金的認識而不斷發展的，總體而言美國政府對企業年金的干預逐漸規范、全面和主動，干預的總體目標是使美國的企業年金制度能成為美國人重要的養老支柱，使企業年金惠及更多的公民，尤其是美國的中低收入階層。但是美國政府最新出臺的法律、政策都距離這個目標有比較大的距離，對企業年金制度的監管措施有待完善，羅斯401(k)的實施效果也有待時間的檢驗。

(作者單位：南京大學)