當前優化人民銀行組織體系的基本思路

人民銀行自1984年開始專門行使中央銀行職能，當年在各省設立一級分行，在各地區(市)設立二級分行，1986年設立縣級支行，建立起與地方政府基本一致的人民銀行組織體系。隨著市場經濟體制的逐步確立，人民銀行的組織體系得到相應調整。目前，人民銀行設立有：上海總部以及8個分行和2個營業管理部、339個中心支行(其中20個省會首府城市中心支行、5個副省級城市中心支行，其余為市州盟中心支行和分行營業管理部)、1766個縣(市)支行。這些分支機構根據總行的授權，在本轄區依法貫徹執行貨幣政策，維護金融穩定，承辦有關業務。

當前我國進入改革開放的關鍵時期，金融宏觀調控的任務日趨復雜，人民銀行正面臨著一系列新情況、新挑戰，現行組織體系仍然存在一些不相適應的方面。

一、優化組織體系的指導思想

十七大以后，傳統的以經濟體制改革為中心、其他改革為配套的改革思路，正轉向以行政體制改革為中心、全面推進經濟體制改革與民主政治建設的改革思路。堅持科學發展，促進社會和諧是改革發展新階段的基本要求。在此前提下，要堅持解放思想、實事求是、與時俱進的原則，吸收國外央行體制中可以借鑒的東西，而不照搬照套，從中國的國情出發，與行政管理體制改革相配套，既要突破保守的思想，又要避免激進的傾向，穩步推進人民銀行組織體系的優化。當前要圍繞健全貨幣政策體系、協調金融監管、維護國家金融穩定的要求，進一步消除人民銀行組織體系中的體制性障礙，逐步形成有中國特色的央行體制和管理方式。

二、優化組織體系的基本設想

根據履行中央銀行職能與完善垂直管理體制的要求，進一步理順和明確各級分支的權責關系，減少管理層次，整合內設機構。

1.明確界定各級行的職能配置

人民銀行專門行使中央銀行職能以來，總行及其各級分支的職能隨著經濟改革的推進而多次相應調整，但仍然存在實際上的職能不清，權責不明，管理方式落后的現象。當前表現最為突出的是上級行人員編制嚴重不足，下級行人力資源嚴重浪費，造成了上級行業務性工作繁重，大量借調下級行人員，下級行非業務性工作名目繁多，形式主義嚴重，人浮于事，工作效率不高等現象。

以往的改革較為重視央行職能與普通銀行職能、銀行監管職能等的劃分，相對忽視了央行職能在其不同層級分支間的配置，造成了各級分支間職責同構、內設機構劃分過細、職責交叉、管理成本過高等問題。當前，在進一步將應由金融機構和各級財政承擔的微觀層面上的支持地方經濟發展的職能分離出去的同時，要根據中央銀行三類職能(貨幣政策、金融穩定、金融服務)各自屬性的不同，進一步明確由不同層級的分支機構分別行使：(1)將貨幣政策與金融穩定職能集中由總行和一級派出機構行使，并按照經濟區發展的需要加強相關一級分支間的協調；(2)具體的金融服務職能進一步向二級分支轉移，并隨信息技術的發展逐步向中心城市集中；(3)取消三級分支的建制，其人員編制隨同央行和金融監管體制、事業單位、社會組織等配套改革逐步化解。

貨幣政策、金融穩定職能集中由省級分支行使有利于區域的金融宏觀調控，有利于擺脫基層政府不必要的干預，減少基層分支對地方政府的短期經濟增長、微觀干預、投資沖動等行為的支持，減少基層分支的自利行為。當前地市中心支行的貨幣政策、金融穩定職能，及相應的調查研究應統一收歸省級分支，相應人員改為省級分支派駐，其工作由省級分支直接部署。具體的金融服務職能應當明確規定由地市分支行使。在當前的交通技術與信息技術條件下，已無必要繼續由過于分散的縣級支行來提供手工的操作性的央行服務，金融服務統一由地市中心支行提供既可提高服務的規范性，又可增強面向基層的便利性。另外，至今仍未被基層央行準確認識的調研工作應與各級分支職能的配置相適應，各級行要緊緊圍繞自身職能開展調研。由人員的年齡、知識已經普遍老化，并且仍處于發展相對滯后的基層行政文化之中，對先進的信息技術條件下的央行服務已有所不適的縣級支行承擔空泛的調研與信息工作是不適當的。

2.減少管理層次，優化分支體系

央行分支要不要跨行政區劃、如何跨行政區劃設置需要根據國情確定，要歷史地看待，不可照搬某國的成制。各國歷史文化、政治行政體制、市場經濟類型、金融制度各有不同，其央行組織體系亦有所不同。美國與德國央行是二元式結構。美國聯儲體系誕生之前也曾有在各州都設立聯儲銀行的意見，最終國會通過立法在全國獨立于各州地域劃分12個聯儲區各設一家聯儲銀行是多方妥協的結果(各聯儲銀行下設共25個分行)；聯邦德國的央行體系形成于二戰結束后盟國管制的特殊歷史時期，11個州各設一家中央銀行，在兩德統一的特殊歷史時期也曾有在原東德5個州各設一家央行的意見，后經議會立法對部分州央行合并，16個州設9家央行(下設共38個分行)。英格蘭銀行與日本銀行是一元式央行的典型。英格蘭銀行目前已關閉了所有的分支行，僅在部分中心經濟城市保留共12個區域代表處；日本銀行在47個一級行政區內，除總行和名古屋、京都、大阪分行各轄多個一級行政區外，均設有一家或多家一級派出機構(總行共下設32個分行、12個事務所)。二戰結束以來各發達國家的中央銀行組織體系基本沒有大的改革；原蘇聯與東歐的社會主義國家在解體之際，對原大一統的銀行體制采取了激進式的轉軌模式，其改革路徑與我國存在較大差異。

改革開放以來，我國原來高度集中的政治經濟控制模式逐步改變。一方面在政治領域繼續實施從上到下單向的人身控制，另一方面在財經領域實施利益包干式的改革。這種改革方式促成了中國特色的經濟聯邦主義，地方利益不斷強化，部分領域的公共權力開始商業化；又由于央地政府權責劃分不清晰，各級地方政府承擔起具體的經濟建設職能，管了很多企業經營、項目投資等不該管的事，而該管的社會公共服務等事又無力顧及；初始的分稅制與不規范的轉移支付制度，造成了基層政府財力貧乏，與事權很不匹配，誘使其通過種種渠道向中央駐地方的機構涉足，使得中央的各項宏觀經濟調控難以奏效。與地方政府高度同構的人民銀行各級分支不免受到地方政府的干預，同時人行分支的自利傾向也使其積極地支持地方政府的經濟建設行為，強化了地方化的特點。1983年起國務院便已決定人行分支原則上按經濟區劃設置，1993年再次決定人行分支應積極創造條件跨行政區設置，1998年毅然決定撤銷人行所有省級分行，設置9個跨省(自治區、直轄市)分行。然而到了2004年最終的事實表明人行分支還是回到了按行政區劃設置的格局。

幾千年來，我國幅員遼闊，民族眾多，區域發展很不平衡。歷史上形成的行政區劃以農耕型為主，區域分割，自給自足。從理論上講行政區劃可隨經濟的發展而不斷按最佳成本效益模式進行調整，但現實中還是歷史因素占居主導。我國當前一段時期內省際差異大、省內共性強的情況難以消除，國家行政體系的階層結構也難以改變，地方政府，尤其是省級地方政府在地方經濟社會發展中的主導作用還難以扭轉。近期內人行分支各項職能的履行離不開省級政府的支持配合，在各省級行政區劃內保留人行一級分支并配置貨幣政策與金融穩定職能是很必要的；事實也已證明，央行分支體系在省級層次上的超前改革是難以取得預期效果的。為充分發揮人民銀行一級分支在貫徹落實貨幣政策與維護金融穩定的作用，當前還需改變由現分行統一管理的干部體制，做到各省級分支的干部管理權與事權、財權相匹配。

隨著市場化經濟體制改革的推進，近年來我國的社會結構、利益格局、思想觀念等都發生了深刻的變化。在改革發展的新階段，政府職能逐漸向創造良好發展環境，提供優質公共服務與維護社會公平正義的轉變。隨著央地關系進一步規范，經濟社會事務宏觀管理的職能將主要集中在中央政府，地方政府的主要職能將是地方性的社會公共服務；和平崛起條件下的經濟發展主要依賴于健全的市場機制和自由的經濟主體，而非地方政府的直接干預、包攬。在市場經濟體制完備，商業性金融體系與政策性金融機構健全的條件下，中央銀行作為國家主要的宏觀經濟調控部門，其分支機構獨立于地方政府設置是必然的。市場經濟體制下，經濟要素更多的是橫向流動，多層級的行政隸屬式的縱向流動方式在現代工業與信息經濟時期表現出明顯的不適，而且行政組織每多出一個層次，信息的失真率會成倍增加。作為金融體系核心的中央銀行是典型的現代組織，扁平化的結構與其屬性更相適合，減少管理層次，是人民銀行組織體系的必然趨向。我國漸進式改革曾多次因為貽誤時機而使得激進行動頻出，央行體制改革過程中的過于保守與過于激進同樣應當預防。

隨著我國行政體制改革的深化，將來省級行政區劃有所調整時人行的一級分支不必再為與行政區劃完全匹配而增減，并且隨各經濟區的形成與發展，人行一級分支也可以逐漸向金融機構密集、金融市場活躍、便利貨幣政策工具操作的城市集中；人行二級分支的職能定位于金融服務后，也可以隨信息技術與金融業布局的發展而向中心城市集中，在我國省直管縣范圍的擴大過程中逐步實現獨立于地方政府設置。在縣級層次，人民銀行獨立于地方政府設置以至取消分支機構，尤其是在當前縣級支行業務已經大面積上收的情況下，改革成本與改革阻力相對于省級層次來講要小得多；從另一方面來講，當前縣級支行的繼續存設，在很大程度上已經造成行政管理費用的嚴重浪費，特別是人力資源的閑置，其危害是深遠的。另外考慮到兩種特殊情形：短期內在取消縣級支行建制的條件暫不具備的少數邊遠地區可暫緩撤銷，轉化為特殊支行；在央行金融服務業務量特別大的縣市可暫保留專門的辦事機構，由地市中心支行派駐。

3.整合內部機構，提升管理效能

在明確各級分支不同職能配置的基礎上，要大力整合各級行的內設機構，取消上下復制的模式。紐約聯儲銀行只設有10個部門，日本銀行各分行只有4個內設機構。人行各級分支繁多的內設機構，尤其是非業務類機構，嚴重削弱了履行央行職能的實際能力。要通過推行大部門制度，突出金融研究與服務的職能，大幅壓縮綜合管理類人員編制，減少職能交叉，加強內部協調，防止相互隔絕，增強靈活性，提高工作效率。

根據行政組織機構編制法制化要求，中央銀行各級行的組織形式要納入法制化管理。我國有悠久的成文法傳統與濃厚的人治文化底蘊，必須及時將人民銀行組織體系改革的成果法制化，努力做到機構改革立法先行，提高機構編制的權威性，保持組織體系的穩定性，對違反機構編制的行為依法進行糾正。

三、優化組織體系過程中需要解決的幾個問題

1.改善管理方式，推行科學的績效管理制度。機構改革要以職能轉變為核心，同時要更加注重管理方式的轉變。只有機構改革而沒有管理方式的轉變，機構改革是不會取得預期效果的。要順應構建和諧社會的發展趨勢，改變傳統的“壓力型體制”，淡化上下級行之間的行政命令與等級控制關系，使全能主義下的權力收放向依法分工轉變。在當前人行各級分支職責界定不清晰的情況下，完全由上級行主導的封閉式的排名考核是很不科學的作法，不利于各級行依法獨立履職，由此引發的“公賄”現象以及上級行的尋租行為極大地助長了不良的工作作風。人民銀行及其各級分支實行行長負責制，立足于績效管理的行政問責的主要對象無疑應是各級行的行長。

2.妥善解決人員結構調整與領導職數減少的問題。當前人行分支的企業編制形成于1961年的特殊歷史時期，早已與現實不相符合。隨著公務員制度及機構編制法律法規的逐步健全，人民銀行工作人員應納入公務員的范圍進行管理，切實保障分支行人員的各項權益。要吸取以往機構改革實施中的教訓，努力加強各項改革措施的配套，降低改革成本，避免新的矛盾。機構調整的操作過程中宜堅持減機構不減人員的原則，被裁撤機構的人員要重點在央行系統內部統籌配置，凡不符合國家機關工作人員辭退與開除條件的不得單方面地裁減。

(作者單位：中國人民銀行聊城市中心支行)