非稅收入收繳由人民銀行國庫直接辦理的探討

一、收繳現狀

1995年，武岡市成立了行政性收費預算外資金管理局，1998年更名為武岡市收費資金管理局，2003年更名為武岡市非稅收入管理局，歸口財政局管理，代表政府負責非稅收入政策的執行、收繳、資金管理和監督工作。

(一)賬戶設置

2003年，武岡市取消所有執收單位設立的收入過渡性賬戶后，財政局和非稅收入管理局分別在代理銀行設立非稅收入財政專戶和非稅收入匯繳結算戶。非稅收入財政專戶：是財政局在代理銀行設立的用于匯集、記錄、核算和反映各項非稅收入收支活動的賬戶。非稅收入匯繳結算戶：是非稅收入管理局在代理銀行設立的專門用于非稅收入管理機構歸集、記錄、結算非稅款項的賬戶以及與非稅收入財政專戶清算的銀行賬戶。據調查，2008年4月底，武岡市財政局和非稅收入管理局在武岡工行、農行、中行、建行、農村信用社分別各設有1個非稅收入財政專戶、1個非稅收入匯繳結算戶。

(二)收繳方式

武岡市非稅收入收繳實行“收入全額入賬、政府比例統籌”的管理辦法，即所有非稅收入全部繳入“非稅收入匯繳結算戶”。原來由財政局有關業務股室征收的排污費收入、國有資產收入、礦產資源補償費、消費調節基金(武岡市規定開征的)、教育收費以及農稅局負責征收的國土有償使用收入等等，全部移交到市非稅收入管理局。也就是說，武岡市范圍內除國稅局、地稅局征收的稅費外，其他所有非稅收入全部由非稅收入管理局負責征收管理。非稅收入管理局將收納的所有非稅收入按資金性質、收入級次、分成比例按預算內資金和預算外資金分別解繳國庫或財政專戶。上解上級分成收入部分，從非稅收入匯繳結算戶直接上解。

非稅收入全額入賬采取兩種收繳方式：一是集中匯繳，二是直接繳納。收繳業務流程圖如下：

集中匯繳流程圖

直接繳納流程圖

(三)運行狀況

一是非稅收入高速增長。據調查，武岡市非稅收入由2003年的13714萬元增加到2007年的25319萬元，增長84.62%，平均每年以2000多萬元的速度遞增。

二是非稅收入高于稅收收入增長。武岡市非稅收入2007年比2003年增加11605萬元，增長84.62%，而同期稅收收入增加6215萬元，增長79.45%，非稅收入遠高于稅收收入增長。

三是預算外非稅收入高于預算內非稅收入。2003年-2007年，武岡市預算外非稅收入與預算內非稅收入占比分別為：2.12∶1、2.24∶1、1.29∶1、1.09∶1、0.86∶1。除了2007年預算外非稅收入低于預算內非稅收入外，其余幾年均高于預算內非稅收入(見圖1)。

圖3

四是行政事業性收費和罰沒收入高速增長。據對武岡市非稅收入的調查，增幅最大的是行政事業性收費和罰沒收入，且占比大。2007年，行政事業性收費收入占非稅收入的70.55%，罰沒收入占非稅收入的8.57%，兩項占整個非稅收入的79.12%(見圖4)。

圖4

五是武岡市教育收費增減不一。據對武岡市教育收費調查，由于2006年開始實行免交學費，義務教育收費開始急劇下降，而高等教育收費仍呈上升趨勢，地方教育附加基本不變。

二、存在的問題

(一)征管主體不明確。主要表現在非稅收入由各執收單位自行征收，多人收費、多人開票現象普遍。這種多方征收、多頭管理的格局，肢解了財政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本，造成了“收費養人”局面，是形成編制人員膨脹的主要根源。

(二)執行政策不嚴肅。調查中發現，執收執罰部門往往是財經紀律違規高發地帶，違規收費、私設“小金庫”，支出雜亂等現象時有發生，屢查屢犯。非稅收入管理部門級別較低，在外來壓力的干涉和作用下，正常工作開展有困難，導致個別單位有恃無恐，頂風違紀現象時有發生，再加上處罰時對單位處罰的較多，很少涉及有關領導和責任人員，給處罰執行造成了一定的難度。

(三)票據管理不規范。武岡市政府非稅收入實行收支兩條線管理已有多年，至今仍有部分資金游離于財政監管之外，其主要的原因就是票據管理不規范。非稅收入票據主要使用的是財政部門統一印制的票據。但一些部門的專用票據則是由上級主管部門管理，這些單位在上級主管部門領取票據后，不到財政部門登記、核銷，直接使用這些票據收取非稅收入，使這部分資金游離于財政監管之外。武岡市審計局通過對鄧元鎮等單位調查，發現武岡市鄧元鎮2005年違規使用合同保證金收據收取社會撫養費收入304120元，以自制收款收據收取合同押金5800元。

(四)資金管理不嚴格。由于不能全面、準確地掌握各部門和單位的非稅收入收繳情況，收入分配中苦樂不均的現象比較明顯。武岡市審計局通過對檢察院和教育局等單位調查，發現武岡市檢察院2004-2005年未時上解罰設收入1522474.69元；武岡市教育局2005年未及時入帳事業性收入200000元、其他收入500000元。

(五)非稅收入不真實。為完成財政入庫任務，空轉社會撫養費收入。武岡市審計局通過對武岡市非稅局的審計，2005年，武岡市各鄉鎮實際繳武岡市非稅局社會撫養費9464123.9元，入國庫14480326.36元，其中2005年3月30日財政撥入500萬元，又于同日以行政性費上解國庫。

三、改革的必要性

(一)有利于增強政府調控能力

非稅收入由國庫直接辦理，可以杜絕非稅收入在預算外分流，是將所有非稅收入全部納入財政綜合預算管理的前提，可以從根本上切斷政府各部門支出與收費收入的直接利益聯系。財政部門可對非稅收入實行全額統籌管理，最大限度地保證政府重點支出的需要，實現非稅收入與政府可支配財力的同步增長，實現非稅收入分配權集中于政府財政的管理目標，增強政府宏觀調控能力。

(二)有利于樹立政府良好形象

非稅收入由國庫直接辦理，從機制上解決以前那種受部門利益驅動，亂收、亂罰、亂支等現象，防止腐敗行為的發生。長期以來，政府對非稅收入缺乏“剛性”的管理機制，一些地方對非稅收入實行“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的管理模式，導致一些部門受利益的驅動，變著法子收費、巧立名目收費，極大地損害了政府的形象。一些部門將收取的費用作為獎金發給職工。更有甚者，將收取的費用進行私分。非稅收入如果由國庫直接辦理，可以防止執收單位自收自支、坐支等違紀行為。

(三)有利于節約收繳管理成本

一是人行機構設置到縣(市)，有現成的電子繳稅信息系統、資金清算系統、國庫會計核算系統和國庫統計分析系統；二是人行國庫工作人員素質較高，具有熟練的國庫操作技能和管理經驗；三是人民銀行制度嚴密，資金安全系數高；四是人民銀行國庫信息反饋及時，具有較高的資金監管水平。通過國庫直接辦理非稅收入收繳可以節約基礎設施成本、人力資源成本、資金管理成本。

(四)有利于緩解社會分配不公

非稅收入由國庫直接辦理，政府就可以對其進行統籌安排和合理分配，從而消除因對非稅收入實行“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的管理模式下產生的：有權部門、有收費項目的部門其收入遠遠大于無權部門和無收費項目的部門，導致收入分配不公的現象。

(五)有利于推動經濟有效增長

目前非稅收入雖然有一部分納入了預算內，但最多時也只有一半。如武岡市2003年-2007年，預算內的非稅收入占整個非稅收入的比分別為：32.05%、30.9%、43.74%、47.75%、53.69%，也就是說，還有相當大的一部分非稅收入政府不能對其進行統籌管理，減少國家經濟建設資金。非稅收入由國庫直接辦理，政府可以集中財力搞經濟建設，從而拉動經濟增長。

四、改革的可行性

(一)國外有經驗。很多發達國家和發展中國家將非稅收入全額納入國庫管理。如加拿大《財政管理法》規定，聯邦政府收費必須統一繳存到出納總署的“綜合收入基金”賬戶中，除個別收費收入可以用于補償提供服務發生的費用外，收費收入原則上由政府統一安排使用。有關部門和機構開支，必須列入部門或單位預算，并事先獲得國庫委員會和議會的批準。澳大利亞1999年改革會計核算方法，將非稅收入全部計入政府收入統一賬戶，既將非稅收入全額上繳國庫，相關支出由財政部門通過預算統籌安排。

(二)法律有依據。1995年通過和2003年修正的《人行法》都規定了經理國庫是中國人民銀行的職責之一。1985年7月，國務院頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》第三條規定中國人民銀行具體經理國庫。國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出。而非稅收入，是除稅收以外的政府收入，包括行政事業性收費、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等，是政府財政收入的重要組成部分。非稅收入屬財政分配范疇，是國庫資金的重要組成部分，從這個角度講，非稅收入收繳由人行國庫直接辦理，具有法定職責，也是市場經濟國家普遍實行的政府資金收付模式。

(三)政策已明確。2007年財政部實行收支分類改革為國庫直接辦理非稅收入有了政策依據。政府收支分類中收入分類范圍由改革前的預算內收入(不包括預算外、社會保險基金收入等，預算內收入分為一般預算收入科目、基金預算收入科目和債務預算收入)科目改為現在的六大收入類科目，即稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入和轉移收入。也就是說以前未將非稅收入單列出來，國庫無法直接辦理非稅收入業務，因為國庫會計核算系統中無其科目。而現在新的政府收支分類將非稅收入單列出來，國庫辦理非稅收入業務具備了政策依據。

(四)系統在建設。2008年湖南將在全省完成的“非稅收入征收管理系統”建設工程，也為非稅收入納入國庫集中收繳具備了前提條件。“非稅收入征收管理系統”將實現地方財政與上級財政、執收單位與財政、財政與銀行之間的聯網。國庫集中收繳的前提條件就是實現國庫、財政、稅務、銀行之間的聯網，“非稅收入征收管理系統”已解決了財政與銀行之間的聯網問題。

五、政策建議

(一)進行預算改革

一是撤消各級地方非稅收入管理局，將其并入財政局內設機構；二是政府將非稅收入納入預算管理，所有非稅收入均要上繳國庫，由國庫直接辦理，也只有通過國庫直接辦理非稅收入，政府才能將非稅收入納入預算管理；三是中央政府應制定將非稅收入由國庫直接辦理的實施細則，防止各級政府截留非稅收入，財政制訂非稅收入收繳管理辦法，明確非稅收入繳入國庫的業務處理流程。

(二)改革收繳方式

撤銷“非稅收入財政專戶”、“非稅收入匯繳結算戶”，由財政在商業銀行設立一個“非稅收入過渡性賬戶”。繳費方式可以采取網上繳費和集中解繳兩種方式。通過網上繳費的，由繳費單位將需繳納的費用通過國庫信息系統直接繳入國庫。集中解繳也就是對那些小額或筆數較多的且不通過網上繳費的，由繳費單位以轉帳或現金的方式，將所繳費用解繳到非稅收入過渡戶，再由財政集中解入國庫。對于返還收入部分，如罰沒收入、社會撫養費等，實行預算支出管理；對需要退庫的非稅收入，由繳費單位提出申請，經財政批準后由國庫直接辦理退付。

(三)推進橫向聯網

橫向聯網系統是以人行國庫為中心，與財政、稅務、海關、商業銀行等部門進行信息的橫向聯網，利用電子信息和網絡數據交換方式代替傳統的手工單據及票據交換方式，全面實現國庫收付業務的電子化、票據交換的無紙化操作。財政應開發橫向聯網系統省級集中交換處理平臺，通過該交換平臺一點接入國庫信息處理系統，實現網上繳費。

(四)充實國庫人員

非稅收入由國庫直接辦理，勢必增加國庫的業務量。目前國庫特別是基層國庫最主要的矛盾是人員緊缺的矛盾。為防范和化解金融風險，國庫集中支付等新業務的陸續運行，國庫人員緊缺的狀況越加明顯，已不能滿足國庫工作的基本要求。

(作者單位：中國人民銀行武岡市支行)