農村信用社法人治理結構：現狀與改進

摘要：經過改革，農信社的管理與經營狀況有所改觀，但法人治理結構仍不完善，成為制約其進一步發展的“瓶頸”。本文結合農信社工作實際，利用委托代理、信息不對稱等理論對農信社法人治理結構中存在的問題及原因進行了分析，并就如何深化、細化農信社法人治理結構改革提出了一些建設性意見。

關鍵詞：農村信用社；法人治理結構

一、法人治理結構基本理論研究

制度經濟學認為：“法人治理結構是一套制度安排，用于支配若干在企業中有重大利害關系的團體——投資者、經理人員、職工之間的關系，并從這種聯盟中實現經濟利益。”組織經濟學認為：“法人治理結構是指由所有者、董事會和高級執行人員即高級經理人員三者組成的一種組織結構。在這種組織結構中，上述三者形成一定的制衡關系。”委托-代理理論認為：“法人治理結構是一種激勵和約束機制，它能有效避免因信息不對稱產生的代理人以侵害委托人利益為代價的“尋租”行為。”由此可見，科學的法人治理結構應具備以下特征：

1.組織內部權力的合理分配與有效制衡

法人治理結構中最根本的權力是控制權和剩余索取權，它們的分配與安排，決定了企業的被控制狀態、監督機制的實現、風險和收益的承擔等關鍵問題。這兩項權力安排是否合理，是決定法人治理結構是否科學的首要問題。

理論上股東擁有最終控制權和剩余索取權，通過投票選舉董事會行使重大事項決策權，董事會擁有進一步細化的控制權和部分剩余索取權，并通過選擇聘用經理人員行使日常運行決策權，管理層在固定收益加股票期權報酬方式下擁有部分剩余索取權。在多層委托代理關系情況下，企業控制權自上而下逐級分配、逐步落實、逐步加強，剩余索取權自上而下卻逐漸減弱，這就難免引發多種多樣的“尋租”行為。監事會與外部監督成為避免這一問題的有效機制。在特定情況下(如企業資不抵債、破產、清算時)債權人和監管部門也享有控制權和剩余索取權。

2.各利益主體責、權、利相互匹配

企業各利益相關者均是理性經濟人，有著各自的效用函數，堅持自身效用最大化，當“動機、壓力、機會”同時存在時，“道德風險”和“逆向選擇”不可避免，任何一個利益主體都有可能做出一定行為損害其他主體利益或選擇不作為避免自己利益受侵害。

機會主義與利己主義會使得企業在各相關主體此消彼長的利益爭奪下停滯不前。解決這一問題的關鍵就在于消滅其行為的內在根源，這就需要在明確職責的同時，給予各主體應享有的權益和報酬，并通過激勵制度的安排，盡可能使各主體的利益函數趨于一致。

3.良好的信息傳導機制

信息是經濟活動的基本載體，而信息的不對稱又是一個客觀存在。在企業內部，管理層往往掌握和支配最完全的信息；董事會掌握和支配的一般是由管理層“加工”后的信息，信息的質量和數量都是不完全的；股東特別是小股東則屬于信息弱勢群體。外部利益主體僅掌握企業對外公布的信息，無法對其信息質量合理評價。可以看出，信息從產生到傳輸至每一個利益相關主體的過程是一個由多到少、由繁至簡的長鏈條，環節越多，信息的不對稱性越強，承擔風險的股東、債權人擁有不完全信息，規避風險的經理人員則擁有和支配更多信息，這為“逆向選擇”和“道德風險”提供了機會。因此，通暢的信息傳導和輸出渠道對于良好的公司治理結構是必不可少的。

二、農信社法人治理結構的現狀及原因

目前，以省級信用聯社為行業主管部門、以各級農信社“理事會、監事會、經營層”為法人治理主體、以人民銀行和銀監會為外部監管機構的農信社法人治理體系在形式上趨于完善，但實際執行效果卻不理想，貸款流失、內部舞弊、侵吞社員利益等問題時有發生，究其內在根源，主要有以下幾點：

1.被動參與導致所有者主體缺位

所有權到位，是形成有效法人治理的重要條件，離開了所有者的激勵和約束，很難避免其他參與者的非正常行為。當前農信社所有者組成結構廣泛(農村居民、城鎮工商企業職工、私營企業、個體工商戶、農村信用社職工、鄉村干部等都包括在內)，但法人股偏少、個人股偏多，而且大部分個人是在不了解農信社治理結構與方式，甚至不了解社員基本權力義務的情況下，由于地方政府攤派、命令壓力或跟風影響而介入的，缺乏參與農信社管理、約束經營者的主動性。另一方面，由于入股對象文化水平偏低，市場意識、民主管理意識較為淡薄，管理能力低下，與農信社法人治理結構中所有者的素質要求差距過大。所有者主體缺位造成與所有權相匹配的管理權、監督權無法落實，管理層為謀求個人利益最大化的行為無法控制。

2.政府推動使得地方行政干預現象突出

我國農信社從成立到并入人民公社，到成為農業銀行的附屬機構，再到劃歸人民銀行直接領導，三次大的變革都是在政府的推動下進行的。可見，農信社的改革一直是“政府主導、自上而下”的強制性制度變革。

不可否認，地方政府在本次農信社改革中發揮了重要作用。央行票據申報，打擊逃廢信用社債務，黨政機關、國家公職人員貸款清欠等工作都是在政府的直接參與下完成的。因此盡管國家明確規定省級人民政府應堅持政企分開的原則，對信用社依法管理，不干預信用社的具體業務和經營活動，不把對信用社的管理權下放給地(市)和縣、鄉政府。但地方政府仍然會產生一種“潛意識”，即農信社實際上就是地方的銀行，應服從大局，為地方建設提供資金支持。加之我國大部分農村經濟基礎薄弱，其他大型金融機構在農村基本撤出，財政投入杯水車薪，地方領導又有“政績工程”、“形象工程”等預算外資金的需要，巨大的缺口使得提供資金支持的重擔不可避免地落到農信社頭上，成為侵害農信社社員(股東)利益的一個重要因素。

3.職能定位不明確引發省聯社行政控制

在多種組織形式中，我國農村信用社改革大都選擇了省級聯社控制模式，省聯社是由所在省(自治區、直轄市)內的農村信用合作社市(地)聯合社、縣(市、區)聯合社、縣(市、區)農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構，承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能。但由于行政的介入和干預，省聯社不僅是一個為基層信用社服務的組織，而且成為基層社的“婆婆”，人事權、經營權、財務權、資產權均由省聯社控制，基層社則成為取得和完成各項指標的分支機構，極易導致經營行為短期化。

這種模式實際上沿襲了原有縣聯社對鄉鎮信用社的控制模式，只是將以往中央對農村信用社的隱性擔保轉移成省級政府的隱性擔保，更增加了經營者的機會主義預期，進一步促進了行為異化。

4.委托代理契約不完備造成內部人控制現象十分嚴重

由于本次農信社改革進度快、力度大，各種章程、合同設計不合理、訂立程序化、執行模式化，使得農信社普遍存在理事會、監事會和經營者之間職責不清，管理權與監督權歸于一身，制衡監督機制失效的現象。在信息不對稱情況下，經營者所選取的行為依賴于股東所提供的契約，若契約中設置了有效激勵條款，經營者的決策將受契約的誘導，也只有在設計的契約中使支付的報酬能對經營者行為產生誘導作用，這樣的契約才是可行的。就農信社而言，經營者的隱性收入及“在職消費”遠遠高于“年薪”，這種隱性收入難以控制，使得年薪高低對經營者的激勵作用大打折扣，在信息有利的情況下，侵蝕所有者利益而又無效益的決策將會大量產生。

從另一個角度講，信用社主任兼任副理事長，造成決策機構與執行機構之間界限不清；監事會成員絕大部分是信用社員工，缺少社員、監管部門與獨立監事的參與，而且在實際工作中，除監事長為專職外，并無專門辦事機構和專職辦事人員，監事會基本上未能履行章程賦予的對信用社的經營決策、決策的實施過程及執行結果進行監督的職責，在一定程度上演變為信用社的內部審計部門，對內部人的控制也大多失效。

5.信息不對稱為經營者行為異化提供條件

目前農信社改革還處在產權、體制變革層面上，普遍缺乏完善的信息披露制度和順暢的信息傳導機制。一是沒有建立全面、完整的強制信息披露體系，地方政府、人民銀行、銀監會等都只索取與他們管理監督有關的信息，并未全面掌握農信社內部狀況。二是缺少內部信息披露制度，各類信息對社員都不公開；三是信息質量無法合理保證，由于信息生產人員專業知識、理解程度與個人素質等原因，編制、提供的信息質量偏低，又缺乏外部中介人員的指導、幫助、審核，因此提供信息的質量無法保證，為經營者利用信息優勢牟取個人私利提供了可能。

三、農信社法人治理結構的改進

法人治理結構的不完善使農信社距離“自我經營、自我約束、自我發展、自擔風險”的市場主體目標還十分遙遠，因此強化約束機制、完善法人治理結構理應成為本次農信社改革推向細化、深化的重要目標和落腳點。

1.優化股權結構，提高社員參與意識，真正做到所有者到位

首先，農信社股權結構的設計和實施要與當地區域經濟特征相協調，以增強法人治理結構的“適應性”。在此基礎上，要按照股權結構多樣化、投資主體多元化的要求，積極吸收養殖大戶、私營業主、企業法人等有能力參與農信社管理的投資人入股，提高農信社決策和管理能力，優化和調整農信社股權結構。另外還要規范資本金籌集渠道，有序地開展增資擴股工作，取消保息分紅，堅決杜絕存款化股金和以貸扣收等違規做法。最后要從嚴控制股金的轉讓，保持社員的相對穩定，進而建立、落實社員與農村信用社“風險共擔、利益共享”的機制。

另外，應由地方政府或省級聯社組織專門人員深入農村開展有關農信社經營、法人治理、內部控制、社員權力與義務等方面的培訓、講座，通過學習和討論等多種形式，提高大家對農信社的了解程度，培育廣大社員的民主管理、監督的意識和能力，從根本上解決“所有者缺位”問題。

2.逐步淡化政府“行政干預”，完善農信社市場主體地位

農信社作為地方性金融機構，依章程行事，應是一個完善的市場主體，受市場機制調節，地方政府既不能將農信社視為“提款機”，要求其為地方建設提供資金支持，也不應干預理事會、經營管理機構與監事會職能的正常履行。而應利用法律和經濟手段，做好打擊逃廢農信社債務、查處農信社內部舞弊案件等工作，通過加強金融生態建設，培育合格的信用主體來為農信社發展營造良好的環境。

3.省聯社明確自身定位，讓權于基層農信社

省聯社與基層社應理順關系，明確各自職能，積極維護基層社的完全法人地位。在短期內，鑒于農信社所處區域經濟發展不均衡、金融環境普遍較差、農信社自主經營能力薄弱等原因，省聯社應加強對基層社的指導與協調。但這不等于二者之間的關系就是上級行與分支機構之間的關系，省聯社應將信用社基本決策權交給其理事會、經營管理層，由其對資本所有者負責，并逐步放開對信用社主任、理事、監事的任命權，向社會公開招聘過渡。

4.設計科學的激勵約束契約，消除和限制各級經營者的“逆向選擇”

將激勵、監督機制運用于管理人員績效契約的設計中，通過引入期權報酬、責任追究等機制，促使其個人利益與農信社利益趨同。建立健全“三會”議事規則和程序，明確理事會、監事會和執行機構之間的職責關系，使其各歸其位，形成有效的責權利制衡機制。具體來講：一是要實行理事長與農信社主任分設制度，細化二者的職權范圍，明確二者的權力、職責和義務，將理事會與主任的委托代理關系制度化、規范化。二是改革監事會組織結構、議事規則和程序。從組成人員上，引進高薪聘任的外部人員等非職工監事，參與對重要經營事項的論證、決策；從人員結構上，監事會組成人員中非職工監事不得低于1/3，進一步增強對農信社經營活動的監督，提高透明度；從議事程序上，形成監事會定期辦公制度，賦予其更大的權力，使監事會行使的職責不受制于理事長和主任。三是強化社員大會職責，在章程中規定社員大會的權力、義務，并進一步明確履行方式，將社員大會制度化，涉及農信社改革、重大投融資決策、高管人員的聘用、更換及其薪酬水平等重大問題由社員大會投票決定等。

5.完善農信社內外信息披露制度

有效的監督制約機制要建立在掌握真實、充分的經營與財務信息基礎上，因此首先要從制度上固化、細化農信社強制性信息披露要求，政府或行業主管部門要盡快出臺《農村信用社強制性信息披露規范及其實施細則》，對該行業信息披露內容、形式、時間、報告格式、程序、對象進行明確規定。其次要在農信社內部建立暢通的信息傳導機制，由各級農信社理事會負責制定內部信息披露制度，明確應由哪個部門提供什么信息、何時提供，提供信息的內容、格式等相關問題；最后要聘請外部中介機構對已披露信息的合法、公允程度實施審計和評估，借助外部監督力量增強農信社披露信息的可信度。

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(作者單位：山西金融職業學院)