轉型期“大部門制”改革探析

［摘 要］ 中共十七大報告首次提出“大部門制”改革構想，被普遍認為是下一輪改革的方向。通過考查改革開放以來五次行政管理體制改革的實踐，總結其得失與經驗，探究其本質，思考“大部門制”改革的路徑，可為即將推行的“大部門制”改革提供借鑒。

［關鍵詞］ 機構 “大部門制” 改革

在我國，每一次機構改革都不是最終的定局，普遍都因我國社會的快速發展及對政府職能要求的不斷變化，在其所處時代背景下具有過渡的性質。從整體上看，這些變革基本上是圍繞著調整中央與地方的關系，調整國民經濟結構，調整社會管理等重點進行，其最基本的表現形式則是調整機構和精簡人員，以及后來的轉變政府職能。這些變革從歷史發展的序列或過程上反映了對社會主義國家行政管理的不斷再認識，對完善我國的國家行政管理體制產生過積極的影響，在不同程度上起到了加快國家經濟建設速度、穩定社會生活的作用，積累了一些有益的經驗。但是，這些變革并未完全取得預期的效果，在某些方面甚至強化了行政管理體制上的某些弊端，因而影響了國家公共行政管理職能的充分、有效的發揮，并出現和形成了精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環現象。因此，總結歷史的經驗教訓，探索未來的發展模式，對于提高我國社會主義初級階段政府行政管理的效能，深化改革開放，進而推進社會主義大業，是十分必要的。［1］

一、歷史的回顧

在1982年開始機構改革新探索時，統計數據顯示，截止1981年年底，國務院設部委52個、直屬機構43個、辦公機構4個，加上國務院辦公廳共100個部門。國務院設置的機構數，達到建國以來的最高峰。［2］

讓我們簡單回顧一下改革開放30年來中國的行政管理體制改革的實踐：

1982年改革。這次改革使國務院各部門從100個減少為61個，人員編制從5.1萬人減少為4萬人；省政府的工作部門平均減少35%左右；縣政府工作部門平均減少20%左右。同時注意了與經濟體制改革相結合。

1988年改革。這次改革將國務院部門從72個精簡為65個，非常設機構從75個減為44個，機構人員編制比原來的實際人數減少19.2%；首次提出政府職能轉變的改革新思路，在探索“內涵型”改革模式上邁出了重要的一步。

1993年改革。這次改革是在確立社會主義市場經濟體制目標的背景下進行的，汲取了以往就機構改機構、為精簡而精簡的經驗教訓。提出了“建立適應社會主義市場經濟發展的行政管理體制目標，實現政企分開”，轉變政府職能，把行政管理的職能轉向統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督。

1998年改革。這次改革調整和撤銷直接管理經濟的專業部門，加強宏觀調控和執法監管部門，國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設機構精簡了1/4，移交給企業、地方、社會中介機構和行業自律組織的職能達200多項，人員編制減少了一半。較為徹底地改變了計劃經濟時期形成的行政管理體制和組織機構，并逐漸形成適合社會主義市場經濟需要的行政管理體制框架。

2003年改革。這次改革伴隨著經濟體制改革的深入和加入WTO新形勢的發展，進一步推動了政府職能轉變，明確提出政府職能應集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四個方面，建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

經過五次政府機構改革，中央政府目前的機構組成情況是：除國務院辦公廳外，國務院組成部門有28個；另有直屬特設機構1個，直屬機構18個，辦事機構4個，直屬事業單位14個，由國務院部委管理的國家局10個，另外還設有一些具體工作由部委負責的國務院議事協調機構和臨時機構。

二、現實的反思

改革開放30年來的政府機構改革實踐，使我們加深了行政管理機制改革的認識，積累了寶貴的經驗。主要有四個方面：（一）行政管理機制改革作為典型的國家上層建筑的改革，以及我國的政治制度與政府組織形式的現實要求，我國歷次政府機構改革均具有自上而下的發動和推動特征，這就要求國家政治領導集團在改革的全過程中，面對以利益為內核的多方面的訴求和壓力，堅持始終如一的共同立場和一致態度。［3］（二）科學制定改革目標和配套措施，使其合理合法，現實可行，并具有一定的彈性。只有先從理論上準確把握行政管理體制改革，才能在實踐中順利推動改革的進行。（三）清晰而明確的政策宣示，充分發揮思想政治工作的優勢，增進政府領導干部對政策的理解與認同，形成改革的精神動力，提高改革的自覺性與主動性。（四）多渠道拓寬改革人員分流途徑，建立離職補償金制度；健全社會保障制度，消減改革人員分流壓力。

同時，我們也必須看到，面對我國經濟社會發展變化的新形勢新任務，特別是與深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會等一系列重大戰略思想的基本要求相比，政府機構和政府職能仍然存在著諸多不相適應的方面。主要體現在：（一）政府自上而下依靠行政動員的方式推動改革，即表現為供給主導型的強制性制度變遷方式；同時，中央政府壟斷了行政改革制度供給的權力，地方政府在行政改革之中總體處于被動執行的地位，其制度供給主體的地位和結合本地區實際進行行政改革的權力沒有得到有效的保障。改革的主客體出現重疊現象，即政府一方面作為行政改革的強制主體，另一方面它又是機構改革的對象即強制的客體而存在。［4］（二）歷次改革的內容以及政府的關注點都宣示中央改革的重心始終是落在機構和編制上，以職能分離和轉變為主的改革目標也主要是通過機構精簡來實現的，而機構的精簡事實上并不能完全實現職能的轉變。所以要在改革的內容和措施上拓展，進行新的深度嘗試。（三）“官本位”思想及“權大于法”的慣性思維模式和“執行命令”的執政積習，表現出從理念到手段上與現代社會的治理要求明顯脫節，執政能力的巨大落差沒有得到根本轉變，亟待彌補。（四）集權與分權的雙重需要難以滿足，在改革的縱深發展中，難以形成改革的共識，缺乏行政改革的系統的理論詮釋和考量標準，造成改革的成果難以為繼。（五）改革缺乏長期預見性與穩定性，多為應時之作。如1988年的改革組建大能源部，時隔五年，在1993年的改革中即被撤銷。

三、未來的路徑

要解決上述問題，就需要綜合采取多種改革措施，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，健全政府職能體系，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，精簡和規范各類機構，規范垂直管理部門與地方政府的關系，減少行政層次，降低行政成本。

此次“大部門制”改革若依然是簡單的“行政機構的建立與歸并，行政權限的調整與職能的轉換”，就很容易再一次由于目標雷同而落入低效率的重復，所以實行“大部門制”改革就一定要注意改革戰略與策略的原則性、正確性、可行性、完善性與靈活性，必須通過綜合配套與制度安排及高層次的協調機制，引入具有工具性意義的媒介，增加改革成功后的政府績效，通過切實約束地方利益、部門利益、行業利益來實現在數字時代新一輪政府改革的成功。而現階段最可行的媒介就是充分發揮我國已經取得了初步成效的電子政務建設成果。電子政務實現信息對稱與雙向互動，推動信息公開，監督，民眾參與，變政府的“暗箱操作”為“陽光操作”，成為政府治理變遷的強有力的催化劑與推進器。建設電子政務一方面是適應當今世界信息化發展的大趨勢，另一方面也不可忽視其對傳統政務的變革與推動，以及實現全面整合與無縫隙對接，超越部門界限，達到信息的兼容、共享與交換的“良政”的目標。

無論是電子政務建設還是“大部門制”改革，都有著共同的愿景，即實現以人為本，為公眾提供高質量、低行政成本、“一站式”的公共服務。這種契合為實現電子政務與“大部門制”改革的良性融合奠定了很好的基礎。另外，以電子政務增加政府改革的內涵，達到外在形式的變革與內在效益的改善，也改變以往數次變革內涵的缺失。因此，電子政務為“大部門制”改革提供了手段和實現平臺，使“大部門制”改革成為可能；“大部門制”改革既是電子政務的建設內容，又是電子政務應用的基礎。即“大部門制”改革是我國電子政務深度發展與應用的前提，電子政務不是要對已有的傳統業務流程實現自動化處理，而是要對改革后的業務流程進行固化；電子政務是實現“大部門制”改革、推進“大部門制”改革的載體，沒有電子化的手段就難以實現流程的優化、跨部門的互動與資源的共享。

以電子政務為手段，以“大部門制”為目標，使“大部門制”改革跳出歷史的拘囿成為我國政府改革的里程碑。最大限度地發揮電子政務對傳統政府管理體制的變革與職能轉化、創新業務結構和流程、整合相關資源、更好地實現戰略目標和提高競爭力的工具的作用，打破傳統的組織界限，把建設轉化為效益，真正建立一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的低成本的行政管理體制。同時通過“大部門制”的有效保證，規范電子政務的建設與運行，也將實現電子政務良性的縱深發展。○

參考文獻：

［1］［3］張國慶.行政管理學概論（第二版）［M］.北京：北京大學出版社，2000.575.597.

［2］于洋等.政策與績效［A］.中國經濟改革與發展［C］.大連：東北財經大學出版社，2005.258.

［4］傅大友等.行政改革與制度創新——地方政府改革的制度分析［M］.上海：三聯書店，2004.7.

責任編輯 晏蔚青