利益集團與美國對華貿(mào)易政策

美國是一個利益集團高度發(fā)達(dá)的國家，利益集團的數(shù)量和種類堪稱世界之最。美國任何一項政策出臺的背后都可以看到利益集團活動的身影，任何一項政策的制訂都是不同利益集團相互博弈的結(jié)果，代表和反映著不同利益集團的目標(biāo)追求。美國對華貿(mào)易政策也不例外。

一、利益集團在美國對華貿(mào)易政策中的作用增強

所謂利益集團，就是指“一個持有共同態(tài)度、向社會其它集團提出要求的集團。如果它通過向政府的任何機構(gòu)提出要求，它就變成一個政治性利益集團?！崩婕瘓F的“利益”既包括財富等經(jīng)濟內(nèi)容，也包括公共利益、意識形態(tài)、思想主張等非經(jīng)濟內(nèi)容。一般認(rèn)為，政黨不是利益集團，因為政黨和利益集團追求的目標(biāo)不同。前者追求的是使它的成員在政府選舉中獲勝， 以便上臺執(zhí)政；而后者主要是在廣義的政府外面設(shè)法影響政府的有關(guān)政策。但事實上政黨和利益集團從來就有密切的關(guān)系，政黨內(nèi)部一直存在著不同的利益集團和勢力。政黨是利益集團的政治代言人。

二十世紀(jì)90年代以后，利益集團在美國對華政策，特別是貿(mào)易政策制訂中的影響力明顯加強，已經(jīng)從事實上主導(dǎo)了對華貿(mào)易政策的走向。究其原因，主要有以下三方面：

第一，利益集團之所以能插手美國對外政策的制訂， 與美國特有的政治體制和政治傳統(tǒng)有著密切的關(guān)系。首先，美國憲法和政治傳統(tǒng)鼓勵不同觀點和利益集團的存在， 這為利益集團參與決策過程起到了保障和鼓勵作用。其次，美國三權(quán)分立的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)，為利益集團進行政治游說創(chuàng)造了極其有利的條件。最后，頻繁舉行的總統(tǒng)、國會和地方選舉以及背后隱藏的金錢政治，也增加了利益集團對政府和議員施加影響的砝碼，為利益集團影響政府決策大開方便之門。美國政體的這些特點，為利益集團對政府決策過程施加影響提供了條件。隨著近年來美國國內(nèi)政黨影響力的下降和政府權(quán)力分散化的加劇，利益集團在美國政治決策中的影響程度愈來愈深。

第二，冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國的對外關(guān)系更加趨于靈活，不再像過去那樣容易被國家安全戰(zhàn)略所左右。行政當(dāng)局已經(jīng)很難單獨主導(dǎo)對外政策，國會、利益集團也不再像過去那樣對政府的決策很少提出異議，而是在對外決策方面日趨活躍。由于中美兩國不再有“聯(lián)合抗蘇”這樣一個占絕對壓倒性的“共同戰(zhàn)略利益”，冷戰(zhàn)時期被“國家安全”所壓制的人權(quán)、宗教等各種利益集團紛紛走上前臺。出于維護和促進本集團利益的考慮，各利益群體都試圖對美國對外政策施加影響，原本只是純經(jīng)濟問題的對華貿(mào)易政策也便成了它們達(dá)到自身政治目的的籌碼和工具。

第三，隨著經(jīng)濟的全球化，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到了進一步發(fā)展。美國對華政策三大支柱——“經(jīng)貿(mào)、安全、人權(quán)”中的經(jīng)貿(mào)問題逐漸成為中美關(guān)系的主流，經(jīng)濟利益的維護在美國對外政策中占據(jù)了極為重要的地位。由此，原本對對華貿(mào)易政策不感興趣的相關(guān)工商界利益集團也紛紛參與到對華貿(mào)易政策的制訂中。進入二十一世紀(jì)后，伴隨著中國經(jīng)濟再次進入高速增長時期，美國商業(yè)界對中國市場的重要性有了進一步的認(rèn)識，它們已經(jīng)將良好穩(wěn)定的對華貿(mào)易政策視為巨大預(yù)期收益的保證，這導(dǎo)致其對政策制訂施加影響的活動進入了一個新的階段，無論是在規(guī)模、力度和效果上都有了質(zhì)的變化。

現(xiàn)階段，中美兩國關(guān)系日趨密切。隨著兩國接觸領(lǐng)域的增多，涉及的利益集團也越來越多。在這種條件下，各種利益集團無不想方設(shè)法參與到對華貿(mào)易政策的制訂中，都想使政策向?qū)ψ约河欣姆较虬l(fā)展。利益集團影響政策制訂的手段多種多樣，主要包括：第一，直接游說和院外活動。如與政府官員及其助手進行直接接觸，出席委員會的聽證會以及協(xié)助參與決策等。第二，提供資金，影響競選。利益集團成立政治活動委員會，專門向相關(guān)候選人提供資金以支持其競選總統(tǒng)、州長、議員，以期以后能通過國會或政府來影響政策。第三，制造民意壓力。主要是借助傳媒的力量，形成有利于己的社會氣氛和輿論來引導(dǎo)政府和國會。有時還會通過舉行罷工、靜坐、游行等示威抗議活動來對政府形成壓力。此外，利益集團還可能通過司法訴訟來抵制不利于己的政策或法律的實施。

通過以上手段，利益集團在美國對華貿(mào)易政策制訂和執(zhí)行的各個階段都發(fā)揮著自己的影響。一是在政策制訂前，利益集團會建構(gòu)政策問題，設(shè)定議事日程，以便使自身關(guān)心和主張的問題與觀點成為熱點，引起民眾、政府和國會的注意。二是在政策決策過程中，利益集團采取種種手段，如提供數(shù)據(jù)、信息，誘導(dǎo)社會輿論、進行游說等，促使政策朝著有利于自身利益的方向演化。三是在政策執(zhí)行過程中，利益集團還會監(jiān)督和操控政策執(zhí)行，并影響政策的調(diào)適。這樣一來，利益集團就把自己的影響滲透到了政策制訂的各個環(huán)節(jié)，使政策充分體現(xiàn)了自身的意志，維護了自身的利益。

二、美國對華貿(mào)易政策中的兩大利益集團

（一）相互對立的兩大利益集團聯(lián)盟

目前，在對華貿(mào)易政策問題上，利益集團分成了兩大陣營，一個是以勞工、人權(quán)組織為代表的反華集團，另一個是支持中美貿(mào)易發(fā)展的工商企業(yè)集團。它們對待中美貿(mào)易的態(tài)度截然相反。

1、阻撓中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康發(fā)展的利益集團

在美國，反對改善中美關(guān)系，在中美經(jīng)貿(mào)問題上百般阻撓的利益集團成員比較復(fù)雜，其所追求的目標(biāo)也不盡相同，通?？梢苑譃橐韵聝深?。第一是要求所謂“公平貿(mào)易”的利益集團，主要是勞工組織和小企業(yè)組織。因為中國的廉價產(chǎn)品影響了這些組織成員的收入和就業(yè)，所以它們主張采取強硬的對華貿(mào)易政策，要求以關(guān)稅、配額等形式限制從中國的進口。第二是人權(quán)組織、宗教組織、保護環(huán)境組織、防止武器擴散組織等等。這是制造和渲染事端比較多，行動上最積極的一類組織。它們經(jīng)常指責(zé)中國違反國際協(xié)議、限制人權(quán)、破壞環(huán)境、擴散大規(guī)模殺傷性武器。為此還不時進行負(fù)面報道，抹黑中國。這些利益集團根本不考慮經(jīng)濟因素，關(guān)心的只是貿(mào)易的對象而并非貿(mào)易本身，是鐵桿的反華勢力，主張對中國經(jīng)濟制裁。它們不僅阻撓中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深化，還阻撓中美政治關(guān)系的正常發(fā)展。

2、支持中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的利益集團

支持促進中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的利益集團主要是與中國有經(jīng)濟聯(lián)系的企業(yè)組織。其又可以分為三類：第一，從事對華出口和投資的集團，主要是美國具有較高競爭力的大企業(yè)集團或組織，如波音公司、美國電話電報公司、三大汽車公司，以及服務(wù)業(yè)協(xié)會、農(nóng)產(chǎn)品出口協(xié)會等。第二，從中國進口產(chǎn)品或在華投資加工的集團，主要由與日常生活消費品有關(guān)的進口企業(yè)、零售企業(yè)等組成。第三，從事中美轉(zhuǎn)口貿(mào)易的公司和企業(yè)。這些利益集團從經(jīng)濟角度出發(fā)，強烈主張與中國保持良好和穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。它們與美國政府中負(fù)責(zé)處理具體事務(wù)的官員以及客觀看待中美關(guān)系的人士構(gòu)成了維系中美關(guān)系的另一個政治聯(lián)盟。

這兩大利益集團聯(lián)盟竭盡所能，相互競爭，爭奪在美國對華貿(mào)易政策問題上的影響力，對政策的制訂發(fā)揮了不容忽視的作用。工商業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、進口商等利益集團在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，極力維護良好穩(wěn)定的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。而人權(quán)、勞工、環(huán)境保護、宗教和支持臺灣的利益群體追求的目標(biāo)交叉重疊，結(jié)成了反華聯(lián)盟。它們的鼓噪強化了公眾對中國政府的消極態(tài)度，對美國政府構(gòu)成了壓力，嚴(yán)重干擾了雙邊關(guān)系的正常發(fā)展。究竟兩大利團聯(lián)盟誰的主張能夠左右對華貿(mào)易政策，取決于誰占據(jù)主導(dǎo)地位，它們之間力量的消長是美國對華貿(mào)易政策發(fā)生搖擺的主要原因。當(dāng)反華集團勢力甚囂塵上時，會導(dǎo)致中美關(guān)系處于危難境地；而當(dāng)親華集團崛起時，則會推動國會與總統(tǒng)在對華政策上達(dá)成共識，把中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系送入良性的發(fā)展軌道。

（二）對美國對華貿(mào)易政策的判斷

在后冷戰(zhàn)初期，是所謂的人權(quán)、宗教和政治集團主導(dǎo)對華政策，因而作為單純經(jīng)濟問題的貿(mào)易政策也不得不和政治牽連在一起?！白罨輫觥钡哪甓葘彶楹透郊訔l款就是這一時代的產(chǎn)物。但是，隨著中國經(jīng)濟的迅猛增長，互補雙贏的經(jīng)貿(mào)往來成為中美關(guān)系的主流，因而工商業(yè)利益集團的影響力越來越大。與反對陣營相比，商業(yè)利益集團的優(yōu)勢在于其巨大的經(jīng)濟資源，充足的資金使得其能夠通過多種途徑有效地對政府和國會進行游說。不僅如此，工商階層發(fā)展的好壞直接關(guān)系到美國經(jīng)濟和就業(yè)狀況，所以在美國政治生活中占據(jù)了重要位置。

現(xiàn)階段，從兩大利益集團聯(lián)盟的力量對比看，支持發(fā)展美中貿(mào)易的積極力量要大于保守力量，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的正常發(fā)展具有相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

目前，中美兩國的經(jīng)貿(mào)交流與合作已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模。2007年中美貿(mào)易總值為3020.8億美元，較上年增長15%，美國成為中國第二大貿(mào)易伙伴，中國則成為美國的第三大出口市場，而且是發(fā)展最快的出口市場，并將成為美國第二大貿(mào)易伙伴?；ダ糙A的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，不僅給美國民眾和利益集團帶來了實實在在的經(jīng)濟利益，而且成為中美關(guān)系發(fā)展的重要基礎(chǔ)和強大動力，成為中美關(guān)系的“內(nèi)在穩(wěn)定器”。

在這種條件下，迫于占據(jù)主導(dǎo)地位的工商業(yè)利益集團的壓力，美國對華貿(mào)易政策將以保持相對穩(wěn)定和良好的美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系為基礎(chǔ)，并以敦促中國履行WTO承諾、加快市場開放和體制改革為重點內(nèi)容。通過督促中國履行入世承諾，可以推廣美國的自由價值觀，推動中國的法治建設(shè)和政治、社會、經(jīng)濟等方面的改革；可推動美國金融和其他服務(wù)行業(yè)拓展中國業(yè)務(wù)，可為美國商品創(chuàng)造更多進入中國市場的機會。這非常符合美國國內(nèi)政治勢力和大出口集團的利益。

但是，美國保持穩(wěn)定的對華貿(mào)易政策并不意味著中美貿(mào)易的發(fā)展將一帆風(fēng)順。貿(mào)易保護主義勢力在美國國內(nèi)仍具有相當(dāng)?shù)挠绊?。代表傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的利益集團會通過各種途徑對美國的政策制訂施加影響，不斷擴大的貿(mào)易赤字和失業(yè)也產(chǎn)生了對國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行保護的政策需求。美國政府為了平息利益集團的不滿和滿足其他政治需要，會在對外貿(mào)易政策中利用保障措施等手段來保護國內(nèi)市場。此外，還有一些極端反華的集團，如人權(quán)、宗教組織等，它們?yōu)榱俗约旱奶厥饫?，總是極力煽起公眾對中國的反感和敵意，從負(fù)面宣傳中國的形象，似乎發(fā)展中美關(guān)系就是反自由反民主。這些因素都會使中美正常經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生變數(shù)。

而且，從發(fā)展趨勢來看，美國各利益集團的利益追求是多層面的，其對華立場并非固定不變，而是隨著形勢的變化和利益的驅(qū)動在轉(zhuǎn)換，因此利益集團對美國對華貿(mào)易政策的觀點也會轉(zhuǎn)變。例如，服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)等利益集團就是近年來中美貿(mào)易爭端最主要的制造者。它們在知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品進口、服務(wù)業(yè)開放等問題上不停向中國施壓，要求美國政府對貿(mào)易進行干預(yù)。雖然這些利益集團為了維護自身利益，支持穩(wěn)定的對華貿(mào)易政策，要求加強同中國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，但當(dāng)其預(yù)期利益無法實現(xiàn)時，它們便會遷怒于中國，轉(zhuǎn)而要求對中國采取強硬政策以滿足其利益?？梢灶A(yù)見，在未來一段時間，這些利益集團所關(guān)注的領(lǐng)域?qū)⑹浅徔椘吠庵忻雷羁赡馨l(fā)生貿(mào)易糾紛的領(lǐng)域。

三、對策

首先，應(yīng)加強對國會和政府的外交力度。從美國貿(mào)易政策的形成過程來看，國會發(fā)揮著重要的作用。各個利益集團的對華貿(mào)易政策取向都會體現(xiàn)在議員在國會的提案中，利益集團的大部分活動都是針對國會的。因此，應(yīng)經(jīng)常性地邀請國會議員來華訪問、考察以改變他們對中國的偏見。美國政府是貿(mào)易政策的執(zhí)行者，加強與美國政府機構(gòu)的交流溝通，培養(yǎng)理解互信的氛圍，建立良好的合作關(guān)系，可以在很大程度上避免美國政府在對華貿(mào)易政策的執(zhí)行中因利益集團游說而采取強硬態(tài)度。

其次，加強自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，緩和與產(chǎn)業(yè)利益集團的矛盾。對內(nèi)應(yīng)規(guī)范經(jīng)濟體制，采取更為開放和市場化的貿(mào)易政策；對外，要優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品競爭力。國外產(chǎn)業(yè)利益集團之所以對美中貿(mào)易有不同的態(tài)度，主要因為它們在利益上分配不均。作為應(yīng)對措施，除了采取集中采購這樣的貿(mào)易補償之外，還可以利用補償投資作為化解美國各利益集團貿(mào)易保護主義的手段。因為通過相互投資可以在企業(yè)層面形成利益的共同體，從而有效的化解沖突，并在一定程度上影響美國的貿(mào)易政策。

最后，應(yīng)加強兩國的民間交流活動。民眾是美國利益集團活動的社會基礎(chǔ)。在未來的中美關(guān)系發(fā)展過程中，非政府的民間組織將會扮演更重要的角色。民間的相互往來和溝通將改善對華輿論，減少人權(quán)、宗教等利益集團的負(fù)面影響，加深兩國人民的相互了解，并建立有利于中國的美國民眾基礎(chǔ)，對雙邊關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。在這方面，應(yīng)該大力發(fā)動受益于中美貿(mào)易的利益集團，使其盡可能的進行正面宣傳。