“加工貿易新政”出臺的原因、影響及對策

我國在出口退稅及加工貿易政策方面采取的一系列措施（被稱為“加工貿易新政”，以下簡稱“新政”），對加工貿易特別是東部沿海加工貿易的發展產生了較大影響。本文試圖對“加工貿易新政”及其影響進行分析，并對后“新政”時期的政府配套政策和企業對策提出建議。

一、“新政”出臺的背景及原因

自1978年第一份來料加工合同在珠海香洲毛紡廠簽訂以來，我國加工貿易進出口總額從1981年的25億美元，增長到2007年的9860億美元，增長了394倍。從微觀層面看，加工貿易已成為我國企業參與國際分工的重要渠道，形成了符合國際市場要求的制造業平臺。然而，加工貿易在發展過程中諸多問題凸現：

第一，加工貿易資源消耗日益嚴重。我國加工貿易生產主要依靠土地、勞動力、資金和其他資源的高投入、高消耗。據統計，從2001年至今，我國加工貿易進口額一直以每年13.1%的速度增長，使我國出口增長付出了高昂資源代價和環境成本，造成了嚴重的環境污染。一些外商將母國淘汰的、嚴重污染環境的甚至廢物等洋垃圾，通過貿易與投資轉移到我國繼續使用，嚴重影響到了我國的空氣、水源等生態環境。

第二，加工貿易區域發展不平衡。2006年中西部地區加工貿易出口額僅占全國的2.6%。當前，東部沿海地區受土地、能源、勞動力等要素成本上升影響，部分加工貿易產業特別是傳統勞動密集型產業開始尋求轉移；而中西部地區受產業配套、運輸成本、物流效率、營商環境等多方面因素的制約，尚未具備承接轉移的條件，也難形成東中西地區之間有效的傳遞和轉移機制。

第三，加工貿易處于產業鏈低端。我國的加工貿易企業主要集中在最終產品的組裝和低端零部件的配套生產，勞動密集度高，技術含量較低，在核心技術、產品設計、軟件支持、關鍵零部件配套、關鍵設備和模具以及品牌等其他價值鏈環節上，多數被跨國公司的母公司所控制，在全球產業價值鏈上處于最低端。

第四，加工貿易的順差過大。2001年至今，我國加工貿易出口額一直以每年12.1％的速度遞增，產生過高的外貿依存度和巨額的貿易順差，如2006年，我國加工貿易領域實現順差1900億美元，加工貿易順差過大，導致外匯占款投放的基礎貨幣增大，引發了人民幣流動性過剩，人民幣升值壓力加大，影響了我國內外部宏觀經濟的平衡，引起了我國和外國尤其是美國和歐洲的貿易摩擦加劇。

為全面地解決上述問題，國家出臺了“新政”。因此筆者認為“新政”的調控目的不是對加工貿易進行全盤限制，而是為了促進加工貿易與我國經濟的協調發展，即在近期內致力于解決貿易順差增長過快，以及由此引發的流動性過剩、人民幣升值壓力及貿易摩擦問題；中期目標是優化出口商品結構，抑制低附加值、高能耗、高污染出口產品的過快增長，鼓勵企業更深地嵌入國內經濟，推進加工貿易的轉型升級；遠期目標是實現經濟增長方式的根本性轉變和經濟的可持續發展，促進中西部經濟的大發展等。

二、“新政”的內容及特點

（一）“新政”的主要內容

2007年出臺的“加工貿易新政”主要內容如下：

第一，進一步取消了 553 項“高污染、高耗能、資源性”產品的出口退稅；將 2268 項容易引起貿易摩擦的商品的出口退稅率降低至13%，11%，9%和 5%；將10項商品的出口退稅政策改為出口免稅政策，主要包括：花生果仁、油畫、雕飾板、郵票和印花稅票等。

第二，針對資源性產品加征出口關稅。對資源性產品，特別是鋼鐵、煤炭和其他的礦類能源產品加征出口關稅。同時，在原有的限制類目錄上新增了1853 個商品稅號，占全部海關編碼的15%。

第三，在東部九省實現“兩區”（保稅區和出口加工區）外開展限制類加工貿易的企業需要根據海關的管理級別按照進口關稅和進口環節增值稅之和繳納 50%或 100%的保證金；而在“兩區”之內及以深加工結轉方式開展加工貿易，以及中西部地區加工貿易企業不需要實行保證金實轉。

第四，東部地區新設立的外貿企業，將不予批準進行限制類商品加工貿易業務。

第五，非鼓勵類產業的企業生產直接出口的產品所需進口的設備不再允許減免稅進口。但是，用于加工貿易出口的不作價設備經過批準仍然可以保稅進口。

此外，在“新政”實施的同時，國家實行統一內外資企業所得稅稅率稅制改革，同時國家加大環保治理、提高企業用于環保的成本，提高工業土地使用成本，出臺《新勞動合同法》，進一步規范勞資關系等。

（二）“新政”的主要特點

與前幾次加工貿易政策相比，此次“新政”具有幾個顯著的特點：

第一，調整范圍廣、力度大。這次加工貿易政策調整調整的出口商品涉及塑料原料及制品、紡織紗線、布匹、家具等勞動密集型產業，共計1853個十位商品稅號，占全部海關商品編碼的15％，禁止類涉及184項，出口退稅涉及2268項，則占海關稅則中超過全部產品總數的30%1。

第二，調控商品有針對性。這次加工貿易政策調整，從出口商品結構來看，影響金額最大的是紡織紗線、織物及制品，而影響范圍最廣的是塑料制品。進口商品結構來看，影響金額最大的為鋼材、紡織紗線和織物及制品、初級形狀的塑料。

第三，東西部差別對待，“區內區外”差別對待。“新政”規定，中西部和“兩區——保稅區和出口加工區區內”企業不列入此次受限制類商品目錄范圍。同時，“新政”規定2007年7月23日前未獲得外貿權的東部企業，不予受理其開展限制類商品加工貿易業務申請等。

第四，實施速度快。這次加工貿易政策實施時間緊，落實速度快。出口商品退稅率調整不設“過渡期”，而加工貿易限制類商品此次僅設一個月的“過渡期”，實屬歷次調整所罕見。

第五，通過實施“出口限制”進行調控。與前幾次通過“進口限制”的調控方式不同，這次是通過實施“出口限制”進行調控。此次調整，主要針對加工貿易鏈下游的“出口品”進行限制，通過對這類的“出口品”在數量上進行“限制”，進而影響我國整個加工貿易結構。

第六，國內結轉出口和貨物實際離境出口區別對待。此次改革的限制類涉及商品的臺賬實轉只是針對貨物實際出境的出口，而對形式出口部分——產品深加工結轉并不實行保證金實轉，就是為了鼓勵企業更深地嵌入國內經濟，增加在國內的增值。

三、對“新政”的幾點看法

第一，從長期來看，“新政”的出臺對促進我國經濟可持續發展和加工貿易健康發展具有很強的實踐意義。在出口退稅政策調整和增加加工貿易限制類目錄的雙重作用下，會進一步淘汰一批規模小，資源消耗大、污染性強、經濟效益差的加工企業，使得加工行業內重新洗牌，促進加工貿易產業升級轉型，有利于緩解加工貿易產業順差增長，優化加工貿易產業出口結構，提高生產要素使用效率，有利于行業中采用先進技術、先進管理的企業，有利于保護環境、資源節約型的企業。但是，從短期來看，“新政” 增加了加工貿易企業運營成本，將對中國出口造成較大沖擊。如據統計，此次調整東莞涉及加工貿易企業3054家，占全市加工貿易企業總數19.8%，就保證金實轉來說，東莞企業將為此每年支付超過27億元。如據海關統計2，2008年以來出口增速減緩的趨勢明顯，一季度出口總值 3059億美元，增長21.4%，低于去年同期6.4個百分點；進口2644.8億美元，增長28.6%，高出去年同期9.4個百分點；累計貿易順差 414.2億美元，比去年同期下降10.6%，凈減少50.2億美元。

第二，加工貿易發展造成的巨額順差是導致中國內外部經濟不平衡的主要原因之一，但是筆者認為對于解決巨額順差和外匯儲備及人民幣流動性過剩問題，從如下幾方面來完善相關措施，效果會更好：一是逐步放松對外匯的管制，實現企業的自愿結售匯，政府不一定非要求企業將外匯上繳，可以讓商業銀行和企業成為持匯主體，最終建立有我國特色的外匯市場。二是現階段可以成立國家外匯投資公司，使外匯保值增值，也可以放貸給私營企業或其他機構鎖定投資收益率。三是對于貿易順差造成的外匯占款，可以通過央行發行票據從商業銀行回購現金的辦法控制人民幣的流動性過剩。四是加大進口，無論是加工貿易和一般貿易，在人民幣升值的背景下，都可以適當提高資源品包括石油、鐵礦石等以及高新技術設備的進口量，緩解經常賬戶的順差壓力。

第三，筆者認為“將 2268 項容易引起貿易摩擦的商品的出口退稅率降低至 13%，11%，9%和 5%”，在短期內或許能夠緩解我國國際貿易摩擦，但是將對我國政策的延續性及經濟的長期發展造成不良影響。出口退稅率的下降降低了加工貿易企業國內采購的熱情，削弱了加工貿易企業和國內經濟的聯系，不利于解決加工貿易企業的“無根性”弱點，將影響我國經濟的長期發展。同時，事實上這種政策削弱了我國產品的國際競爭力，因為出口退稅的降低造成國內購料部分生產的成品“二次征稅”的問題，即國內征收增值稅，國外進口還要征收關稅和增值稅，嚴重削弱了企業的利潤。出口退稅率的降低或取消實際上是中央和企業爭利，這會削弱資源優化配置，不利于經濟的發展。

第四，“新政”不一定能達到東西部產業轉移的目的。部分外商投資企業不一定因此而“跑”到中西部，也許會跑“離”中國。原因如下：一是加工貿易是外向型經濟，越靠近出海口成本越低，中西部從地理位置上不具備競爭力；二是中西部有土地優勢，但是缺乏完善的基礎設施、技術、制度、機制，同時人才儲備也不足。三是中西部地方政府的工作效率與沿海地區相比一定程度上有差距。四是東南亞國家如越南等新興市場的競爭力較強，加上加工貿易的“無根性”，我國加工貿易被替代的風險加劇。

此外，“新政”的實施導致企業成本增加和收入減少，導致企業上繳稅收和來料加工工繳費的減少，沿海地方政府的收入將受到嚴重影響。同時，此次政策比較突然，實施速度太快，讓企業準備不足，沒有給企業以充分的時間，預期政府政策的調整，感覺政府政策的“多變”、“不穩定”，不利于吸引企業追加投資，加大技術改造和技術創新。

四、對后“新政”時期的對策建議

筆者認為我國加工貿易要順利實現轉型升級，要實行“漸近式改革”即政策的調整不能太激烈，最好要能達到“潤物細無聲”的境界。就要達到的目標來說：一是要鼓勵加工貿易企業更深地嵌入國內經濟的產業鏈條；二是要鼓勵加工貿易企業提高附加值，從貼牌生產轉到創品牌的發展路徑。三是鼓勵中西部地區大力發展加工貿易。為此要繼續完善相關政策，同時企業要及時研究，采取應對策略。

（一）繼續用好出口退稅政策工具

出口退稅的意義在于使出口商品以不含稅價格進入國際市場，避免對跨國流動物品重復征稅。出口退稅制度切合WTO規則的理念。要想讓加工貿易企業和國內經濟更緊密地聯系，首要的是要繼續鼓勵加工貿易國內采購，就要繼續對加工貿易國內采購料件的進項稅實行科學的出口退稅率。目前我國加工貿易企業國內采購料件部分以深加工結轉形式出口時，國家采取“不征不退”政策。這樣會使加工貿易國內采購料件的進項稅沉淀在成品中，即使產品結轉給下游企業最終由其出口后，也無法獲得退稅，這筆進項稅就進入了產品的生產成本。筆者認為加工貿易國內深加工應該受到鼓勵，國家應該出臺政策，對深加工結轉出口的國內料件進項增值稅給予退稅。

（二）制訂多種配套政策，引導加貿企業提高附加值，自創品牌

國家商標總局及各省、地市商標局都要鼓勵各加工貿易企業申請自主品牌商標，并提供更加便利的通道。對申請審批獲得名優產品及著名商標的企業給予獎勵，并在各知名展會上給予推廣支持。筆者認為，可以考慮建立中小企業銀行，對自主創新型、自創品牌型企業給予一定的信貸支持。同時，鼓勵我國商業銀行尤其是政策性銀行對這些企業實行貸款優惠甚至是給予企業貼息貸款，對產業技術升級起關鍵作用的技術予以一定的財政補貼。同時，政府要提供必要的技術信息指導，引導企業及時進入或退出有關市場和領域。可以對自主創新型、自創品牌企業為提高加工技術而進行的設備更新實行特別折舊和減免稅制度等。

（三）西部地區承接東部產業轉移不能簡單地模仿

為了防止低級加工貿易向中西部地區簡單的轉移，防止資源掠奪和環境污染問題“再次”出現，西部地區承接東部產業轉移不能簡單地模仿東部地區加工貿易發展的路徑，國家應該對相關加工貿易產業進行嚴格的規范限制。不以環境為代價換取落后地區的發展，努力走可持續發展的道路。要加快中西部基礎設施建設，建立良好的加工貿易發展環境。有針對性地發展“環保、節能、少排”的出口優勢產業。

（四）企業對策建議

一是進入保稅區、出口加工區等海關特殊監管區域繼續經營，或轉移到臨近的中西部地區省份，繼續享受加工貿易的特殊優惠措施。二是放棄簡單的、低附加值的產品加工，轉為高技術含量、高附加值的產品制造。三是改變原材料的采購途徑，例如：利用增加進口保稅料件來減少不得抵免的出口增值稅等；四是審視整個供應鏈，重新籌劃生產和交易環節來降低稅收成本，例如：在半成品的出口退稅率更高的情況下，將產品的最終生產環節移至國外；或增加國內加工的深度和環節，改變最終出口產品的商品歸類以回避限制類商品目錄管制等；五是爭取國際采購商品或出口商品時更多的定價權，或者通過簽訂和匯率及原材料上漲因素同步掛鉤的合同鎖定收益等。六是本土企業抓緊實際參與加工貿易產業結構調整盡早融入加工貿易產業中，分享轉型升級所帶來的機遇。

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