反傾銷中的公共利益原則理論研究

公共利益原則日益成為反傾銷立法和反傾銷程序中的基本原則，原因在于其能指導(dǎo)反傾銷調(diào)查，能夠遏制反傾銷措施的濫用，利于國內(nèi)各利益集團(tuán)的利益平衡。本文從公共利益原則的發(fā)展歷史、在立法實(shí)踐中的現(xiàn)狀，從多角度去探討公共利益原則的本質(zhì)；同時，對我國如何在立法和實(shí)踐中完善本國的反傾銷法律制度，維護(hù)社會的公共利益，提出一些可行性建議。

一、文獻(xiàn)綜述以及理論介紹

（一）文獻(xiàn)綜述

公共利益原則并不是與反傾銷制度一起出現(xiàn)的，從1904年加拿大頒布第一部反傾銷法開始以及1967年GATT肯尼迪回合達(dá)成專門的《反傾銷守則》直到上個世紀(jì)70年代，國際上都沒有對公共利益的立法規(guī)定。

對公共利益的研究始于上個世紀(jì)80年代初，為了在十年的通貨膨脹和嚴(yán)重失業(yè)后維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇勢頭，更好地促進(jìn)各成員國的經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展和持續(xù)增長，GATT與OECD各自組織了專家委員會。在經(jīng)過了大量的資料研究后，兩個專家委員會都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長依賴于開放的世界貿(mào)易體系以及合理的政策制定程序。對已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉囊磺姓咝源胧紤?yīng)該用成本效益法做出評估，從而對整個國民經(jīng)濟(jì)或民眾福利的利弊進(jìn)行權(quán)衡，切忌受制于本國某個產(chǎn)業(yè)部門，受局部利益驅(qū)使。GATT和DECD專家委員會的結(jié)論是第一次明確地涉及到公共利益的問題，從而也推動了國際社會對公共利益進(jìn)行的評價和立法工作。

對于公共利益的定義，由于受到各國貿(mào)易，實(shí)踐和以及對傾銷看法的不同而沒有形成一個得到普遍認(rèn)同的明確界定。許多學(xué)者對公共利益做過獨(dú)到的解釋，邊沁（JeremyBentham）認(rèn)為共同體的利益是組成共同體的若干成員的利益的總和。阿爾弗萊德·弗得羅斯則認(rèn)為：公共利益既不是單個個人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過個人的合作而生產(chǎn)出來的事物價值的總和。博登·海默（EdgarBodenheimer）則從個人權(quán)利的外部界限角度定義了公共利益，即“意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限”，“外部界限的意思是：賦子個人權(quán)利以實(shí)質(zhì)性的范圍本身就是增進(jìn)公共利益的一個基本條件”。哈耶克（FriedrichA.Hayek）則把公共利益定義為一種抽象的秩序，自由社會的共同福利或公共利益的概念不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的。

在《公共政策詞典》中，公共利益定義為社會或國家占絕對地位的集體利益，而非某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。根據(jù)WTO成員反傾銷的理論研究和立法實(shí)踐，公共利益是指包括國內(nèi)生產(chǎn)者、進(jìn)口商、工業(yè)用戶、消費(fèi)者等利害關(guān)系各方利益在內(nèi)的國家（或地區(qū)）的整體利益。在此概念中將“公共利益”被理解為“整體利益”，毫無疑問，“整體利益”涵蓋的受益主體要比公共利益廣得多，既包括廣大公民、消費(fèi)者的群體利益，又包括國家的利益。從另一個角度看，“整體利益”還可以理解為以政治、經(jīng)濟(jì)來劃分的公共利益。

國內(nèi)部分學(xué)者對公共利益問題也進(jìn)行了大量研究，趙維田（2000）認(rèn)為公共利益是在傾銷認(rèn)定、損傷標(biāo)準(zhǔn)以及采取反傾銷措施時，不能只考慮到受損傷的國內(nèi)行業(yè)的利益，還要考慮或重視公眾的利益，尤其是消費(fèi)者和用戶（包括中間生產(chǎn)人）的利益。劉重（2005）認(rèn)為公共利益從一般意義上講，就是大眾的利益、全社會的整體利益和國家利益。朱慶華（2003）認(rèn)為公共利益是包括國內(nèi)生產(chǎn)商、進(jìn)口商、工業(yè)用戶、消費(fèi)者等利害關(guān)系方利益在內(nèi)的國家（或地區(qū)）整體利益。陸文（2005）從傾銷與反傾銷的實(shí)質(zhì)關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為“公共利益”考慮則是出于一種保護(hù)本國上下游產(chǎn)業(yè)、工業(yè)用戶和消費(fèi)者等的利益而向國內(nèi)反傾銷受益者征收補(bǔ)償性關(guān)稅的措施，因此公共利益原則是對反傾銷利益的國內(nèi)再分配。

（二）理論介紹

公共利益理論認(rèn)為，反傾銷措施是對市場失靈的一種干預(yù)，是對社會公共利益的一種再分配，該分配應(yīng)當(dāng)致力于提高社會或國家占絕對地位的集體利益而非某個行業(yè)或特殊群體的利益，消費(fèi)者和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的利益也應(yīng)該在反傾銷中進(jìn)行考慮。

要正確把握對公共利益理論的理解，必須對反傾銷措施的效果以及如何進(jìn)行反傾銷進(jìn)行探討。

首先，不少學(xué)者認(rèn)為反傾銷措施就其本身而言，可能對進(jìn)口國福利的改善意義不大，甚至?xí)夯M(jìn)口國福利。W.A.Wares（1977）認(rèn)為由于反傾銷可能導(dǎo)致的對方國家的貿(mào)易報復(fù)行為，會減少進(jìn)口國的出口，使反傾銷措施對實(shí)現(xiàn)國際收支平衡起不到根本性的作用；同時，W.A.Wares也認(rèn)為立足于保證某些行業(yè)就業(yè)的反傾銷行為其作用也是十分有限的。

K.Stegemann（1985）認(rèn)為，掠奪性傾銷從長期來看會損害消費(fèi)者的利益，但是所有的證據(jù)表明這種傾銷行為是很稀少的；國際市場不具備使惟一供給者存在或者促使供給者進(jìn)行串謀的條件，以使他們通過臨時性的傾銷來淘汰競爭者。M.Trebilcock和J.Quinn（1979）認(rèn)為，從消費(fèi)者利益角度考慮，限制傾銷是不明智的，長期傾銷進(jìn)口是應(yīng)當(dāng)予以鼓勵的。

理論界對反傾銷措施對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響的研究主要集中在對上下游產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系和福利變化的探討上，其基本思想是：如果反傾銷使得上游產(chǎn)品價格上升，削弱了下游進(jìn)口競爭產(chǎn)業(yè)的競爭力，使他們減少產(chǎn)量和對中間產(chǎn)品的需求，則這種保護(hù)引起的凈利益是很小的；但是如果這種對下游產(chǎn)業(yè)造成的損害促使下游產(chǎn)業(yè)尋求保護(hù)并以此抵制進(jìn)口最終產(chǎn)品，下游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量和對中間產(chǎn)品的需求還會增加，這就是所謂的繼發(fā)性保護(hù)（cascadingcontingentprotection）。

B.Hoekman和M.P.Leidy（1992）也認(rèn)為，如果下游產(chǎn)業(yè)的繼發(fā)性保護(hù)足以補(bǔ)償損失的話，上游產(chǎn)業(yè)的保護(hù)實(shí)際上對下游產(chǎn)業(yè)反過來有益。然而，最終消費(fèi)者卻遭受了價格上漲等帶來的損失。R.M.Feinberg和S.Kaplan（1993）對美國化學(xué)制品和其下游產(chǎn)業(yè)的實(shí)證分析證明，確實(shí)存在下游產(chǎn)業(yè)跟隨上游產(chǎn)業(yè)提出反傾銷的傾向。反過來，下游產(chǎn)業(yè)的繼發(fā)性保護(hù)可能會使上游產(chǎn)業(yè)提出更多的反傾銷訴訟。L.Sleuwagen（1998）等在研究垂直市場結(jié)構(gòu)下的繼發(fā)性保護(hù)問題時指出，當(dāng)產(chǎn)生繼發(fā)性保護(hù)問題時，將會帶來福利的凈損失。C.M.Kmpp和S.Skeath（2002）認(rèn)為，出于保護(hù)本國上游中間產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的反傾銷案件，在限制上游進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的同時，對下游產(chǎn)品的產(chǎn)量有消極作用。

其次，理論界認(rèn)為公共利益條款對于遏制反傾銷措施的濫用以及平衡各方利益具有現(xiàn)實(shí)意義。JacobViner曾在其著作中指出：傾銷給國內(nèi)工業(yè)帶來的損害大于給消費(fèi)者帶來的好處時，經(jīng)濟(jì)上反對傾銷的理由才是成立的。苛刻的貿(mào)易保護(hù)主義之所以允許反傾銷措施的施行是因?yàn)樗豢紤]商品傾銷對國內(nèi)廠商的影響，而不考慮傾銷行為帶給消費(fèi)者的利益。因此，JacobViner認(rèn)為引入公共利益條款是十分有意義的。Finger（2001）也指出，修改反傾銷法是遏制反傾銷措施濫用的最有效途徑，使在反傾銷措施實(shí)施過程中受到負(fù)面影響的利益方（如消費(fèi)者）有權(quán)主張自己的利益。

二、公共利益原則的立法實(shí)踐

最早進(jìn)行公共利益立法的是加拿大，1985年加拿大在《特殊進(jìn)口措施法》第45節(jié)規(guī)定：在作出最終損害裁定后，如果有充分的理由表明按確定的傾銷幅度征收反傾銷稅不符合公共利益，加拿大國際貿(mào)易法院可以自行或依據(jù)利害關(guān)系人的請求發(fā)起公共利益調(diào)查。

日本在《關(guān)稅定率法》第9條第1款規(guī)定，在具備傾銷、損害、因果關(guān)系三個條件之后，還必須有“維護(hù)其產(chǎn)業(yè)必要性”的確認(rèn)，“必要性”實(shí)際上就是對公共利益的要求。

韓國《反傾銷法》規(guī)定，當(dāng)局從受理申訴到最終征收反傾銷稅期間，都要重點(diǎn)考慮其行動和保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的必要性之間的關(guān)系。

歐盟第3283/94號《反傾銷條例》首次對“歐共體利益”下了定義，指出歐共體利益包括國內(nèi)工業(yè)、消費(fèi)者和使用者三方的利益，規(guī)定各方的代表機(jī)構(gòu)在歐共體反傾銷調(diào)查中均享有提供情報、要求聽證、發(fā)表意見的權(quán)利。該條例第二十一條公共利益條款明確規(guī)定實(shí)施反傾銷措施要符合歐共體利益。

WTO《反傾銷協(xié)議》中沒有明確規(guī)定“公共利益標(biāo)準(zhǔn)”，但它鼓勵成員方在反傾銷調(diào)查時給予工業(yè)用戶和消費(fèi)者組織提供相關(guān)信息的權(quán)利以及采取較少征稅規(guī)則以盡量減少對公共利益的損害。這為一國主管機(jī)關(guān)在實(shí)施反傾銷措施時，充分考慮公共利益問題提供了依據(jù)。《反傾銷協(xié)議》第6條第12款規(guī)定：主管機(jī)關(guān)應(yīng)向被調(diào)查產(chǎn)品的工業(yè)用戶，或在該產(chǎn)品通常為零售的情況下，向具有代表性的消費(fèi)者組織提供機(jī)會，使其能夠提供與關(guān)于傾銷、損害和因果關(guān)系的調(diào)查有關(guān)的信息。第9條第1款就“較少征稅規(guī)則”進(jìn)行了規(guī)定：在所有征收反傾銷稅的要求均已滿足的情況下是否征稅，及征收的反傾銷稅金額是否應(yīng)等于或小于傾銷幅度，均由進(jìn)口成員的主管機(jī)關(guān)決定，如反傾銷稅小于傾銷幅度即足以消除對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害，則征稅額最好小于傾銷幅度。

通過對各國反傾銷立法的對比，K.Stegemann（1985）認(rèn)為，現(xiàn)行的反傾銷法規(guī)是以犧牲消費(fèi)者利益為代價來保護(hù)進(jìn)口競爭生產(chǎn)者利益的，公共利益條款只在極少的情況下才具有顯著的意義。這說明進(jìn)口競爭生產(chǎn)者的利益在反傾銷實(shí)踐中仍然被放在最優(yōu)先的位置，公共利益的考慮有待引起足夠的重視。另外，對于傾銷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在著國別差異的，目前一般分為兩類：第一類是“三要素”論，基本要素包括：①傾銷的行為要素，首先要存在產(chǎn)品的出口國以低于正常價值的價格向進(jìn)口國出口，這是確定傾銷成立的前提要素；②傾銷的事實(shí)要素，它體現(xiàn)在產(chǎn)品的出口國低價傾銷的行為給進(jìn)口國產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性阻礙，這是確定傾銷成立的事實(shí)要素；③出口國以低于正常價值的價格向進(jìn)口國出口，造成實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性阻礙之間存在因果關(guān)系，這是確定傾銷成立的因果關(guān)系要素。第二類是“四要素”論，具體指在滿足“三要素”論的同時還應(yīng)滿足公共利益的條件。

三、實(shí)施公共利益原則的作用

（一）遏制反傾銷措施的濫用

作為糾正不公正貿(mào)易，保護(hù)自由競爭市場秩序的一種有效手段，反傾銷法在保護(hù)國內(nèi)工業(yè)免遭國外傾銷產(chǎn)品沖擊方面效果是十分明顯的；但是，對貿(mào)易利益的狹隘認(rèn)識以及經(jīng)濟(jì)中的政治因素作用的存在，往往使一些國家出于不合理的“貿(mào)易保護(hù)主義”動機(jī)，在合法的旗號下去實(shí)施反傾銷措施。近年來，日益增加的反傾銷措施，其合理性正在遭到人們的質(zhì)疑；顯然，實(shí)施公共利益原則將有助于遏制反傾銷措施的濫用，對于改良現(xiàn)行反傾銷規(guī)則，使之最大限度地接近與融進(jìn)競爭規(guī)則也是很有意義的。

（二）有利于國內(nèi)各利益集團(tuán)的利益平衡

1.對“產(chǎn)業(yè)鏈條”中上下游產(chǎn)業(yè)的利益分配的影響

在經(jīng)濟(jì)活動中，每一個產(chǎn)業(yè)并不是孤立存在的，各個產(chǎn)業(yè)的相互作用和影響使整個經(jīng)濟(jì)由一個龐大復(fù)雜的“產(chǎn)業(yè)網(wǎng)”構(gòu)成，一個產(chǎn)業(yè)都需要其他產(chǎn)業(yè)為自己提供各種產(chǎn)出，以滿足自己的要素需求，同時也把自己的產(chǎn)出作為一種市場供給，提供給其他產(chǎn)業(yè)；在“產(chǎn)業(yè)網(wǎng)”和產(chǎn)業(yè)之間的過渡形式就是“產(chǎn)業(yè)鏈條”，而反傾銷措施的施行對這種以供給和需求關(guān)系形成的“產(chǎn)業(yè)鏈條”產(chǎn)生的是一種利益再分配的影響。如鋼鐵產(chǎn)品，其上游產(chǎn)業(yè)有焦炭、能源等產(chǎn)業(yè)，下游產(chǎn)業(yè)有建筑、機(jī)器設(shè)備、運(yùn)輸工業(yè)、家用電器等產(chǎn)業(yè)。上游產(chǎn)業(yè)的價格上漲會給下游產(chǎn)業(yè)帶來嚴(yán)重的影響。

2.對經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的影響

反傾銷措施實(shí)施的背景是十分復(fù)雜的，各利益集團(tuán)不僅相互關(guān)聯(lián)，同時利益也是存在差異的。簡單來說，在一次傾銷行為中，產(chǎn)品傾銷商和產(chǎn)品進(jìn)口商采取低價措施來占領(lǐng)市場，以獲取利潤；同類或者相似產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商則將抵制這種傾銷行為，保障自己的市場份額和產(chǎn)品利潤；而對于工業(yè)用戶和消費(fèi)者來說則在低價傾銷行為中獲得廉價材料和產(chǎn)品。如何協(xié)調(diào)這些利益之間存在的沖突，就必須依靠公共利益原則的建立，從而使各個不同產(chǎn)業(yè)的利益在反傾銷程序中都得到適當(dāng)考慮，從而在反傾銷中起到一個“安全閥”的作用。

如果忽視公共利益原則，而單純出于貿(mào)易保護(hù)考慮而實(shí)施反傾銷措施，在保護(hù)了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受國外產(chǎn)品的傾銷沖擊的同時，將不可避免地?fù)p害下游產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)者、進(jìn)口商和零售商的利益。雖然在福利分析中，不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用反傾銷措施在一定程度上會增加國內(nèi)就業(yè)機(jī)會，但對消費(fèi)者的利益以及社會福利會造成嚴(yán)重的損害，是以犧牲國內(nèi)其他商品生產(chǎn)商和消費(fèi)者的利益為代價，保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)商的利益。

四、中國反傾銷問題的“公共利益原則”取向

在總結(jié)入世以來經(jīng)驗(yàn)以及當(dāng)前國情的基礎(chǔ)上，我國于2004年3月31日做出關(guān)于修訂《中華人民共和國反傾銷條例》（以下簡稱《反傾銷條例》）的決定。

（一）在《反傾銷條例》中增加了“公共利益”條款

新修訂的《反傾銷條例》第2節(jié)第33條規(guī)定:“商務(wù)部認(rèn)為出口經(jīng)營者做出的價格承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷調(diào)查，不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅。”第2節(jié)第37條規(guī)定:“終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益原則”。盡管此條規(guī)定只是簡單將公共利益原則限定在征稅環(huán)節(jié)；同時就公共利益問題也未做出明確規(guī)定；但是，毫無疑問中國的反傾銷立法在立足本國國情、借鑒國際先行做法等方面有了長足的進(jìn)步。

在具體實(shí)踐中應(yīng)在堅持《反傾銷法》基礎(chǔ)上，強(qiáng)化“公共利益”原則在反傾銷問題上的實(shí)際操作，即在減弱對外反傾銷的損害程度、克制外國對我反傾銷的實(shí)施力度和全球性競合理念等三方面充分發(fā)揮“公共利益”價值取向作用，使反傾銷走上良性發(fā)展的道路。

（二）反傾銷應(yīng)訴中對公共利益的抗辯力度加強(qiáng)

基于保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的反傾銷措施最大的特點(diǎn)是各國在具體實(shí)施過程中具有一定的自由裁量權(quán)，這也是多年來導(dǎo)致中國在應(yīng)訴反傾銷案中大都以最終裁定征收反傾銷稅而告終。盡管在應(yīng)訴反傾銷案中，中國在傾銷、損失、因果關(guān)系等方面做出了有理有據(jù)的抗辯，但是對公共利益原則的忽視大大弱化了在反傾銷應(yīng)訴中的抗辯力。

一般來說，在反傾銷應(yīng)訴中應(yīng)充分利用公共利益原則，加強(qiáng)與進(jìn)口商、消費(fèi)者的合作和支持。從反傾銷行政調(diào)查程序到行政復(fù)審程序的整體抗辯方式可以發(fā)揮很好的效果。具體來說，在損失調(diào)查問題上，如果受到直接損失的進(jìn)口商和消費(fèi)者能夠提供相關(guān)證據(jù)顯示國家整體利益損失超過國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的損去，將會使最終的裁決更加合理公平。

而對于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，我們應(yīng)該鼓勵進(jìn)口商和消費(fèi)者加入和協(xié)助我國企業(yè)的反傾銷訴訟活動，這樣必將大大降低我國反傾銷訴訟勝訴的難度，從而有利于保護(hù)公共利益和國家整體利益。

（三）強(qiáng)調(diào)保護(hù)國內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)和維護(hù)國家“公共利益”兩者的統(tǒng)一

在對外國產(chǎn)品的反傾銷問題上，既需要消除來自國外的不公平競爭行為，為本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；但是，同時不能忽視本國工業(yè)用戶和消費(fèi)者的利益。顯而易見，允許外國產(chǎn)品在本國的傾銷可使國內(nèi)的消費(fèi)者獲得廉價的商品，但會使本國的相關(guān)產(chǎn)品受到損害；而阻止外國傾銷產(chǎn)品的進(jìn)入雖可使本國的產(chǎn)業(yè)得到保護(hù)，卻需要本國的消費(fèi)者為此付出代價。所以，必須在保障民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護(hù)消費(fèi)者的利益之間做出選擇，強(qiáng)調(diào)保護(hù)國內(nèi)民族業(yè)和維護(hù)國家“公共利益”兩者的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙維田：世貿(mào)組織（WTO）的法律制度[M]，吉林人民出版社2000年版.

[2]朱慶華：反傾銷中的公共利益問題[J]，中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報2003年第1期.

[3]JacobViner沈瑤譯：傾銷：國際貿(mào)易中的一個問題（Dumping:AProbleminInternationalTrade）[M]，商務(wù)印書館2003年版.

[4]杜汶釗張晨郁：國際反傾銷法中的公共利益原則及其對我國的借鑒意義[J]，蘭州商學(xué)院學(xué)報2005年第2期.

[5]廖玫鄒超：反傾銷中公共利益問題的理論探討[J]，國際貿(mào)易問題2005年第2期.

[6]劉重：論國際反傾銷中的公共利益權(quán)衡[J]，國際商務(wù)-對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報2005年第4期.

[7]吳華明：反傾銷法公共利益條款析評[J]，亞太經(jīng)濟(jì)2005年第6期.

[8]廖加龍：關(guān)于“公共利益”的范圍[J]，人大研究2006年第7期.

[9]李國學(xué)：論國際貿(mào)易政策制定中的公共利益原則[J]，財經(jīng)問題研究2006年6月第6期.