糧價上漲背景下的內外政策思考

世界糧食價格上漲是中長期趨勢。根據國際糧食政策研究所建立的模型，未來10年內世界谷物價格將至少上漲10%，甚至達到20%。

當前，糧食價格問題受到各方關注。與前幾次糧價波動相比，此次價格上漲的機理、內外環境發生了很大變化。國際市場對國內的影響更加迅速、渠道更多。在這種背景下，需要統籌考慮各方面的影響，研究制定我們短期、中長期的內外貿易政策。

一、20世紀70年代以來全球糧價經歷四次上漲周期

第一次糧價高峰發生在1973/1974年度。由于之前美、歐、中、蘇等糧食相繼減產，原蘇聯帶頭向國際市場大量購買糧食，引起糧價暴漲。以小麥為例，從1973年初期的每噸60美元劇增到1974年第一季度的220美元。

第二次糧價高峰出現在1980/1981年度。主要是由于當時谷物貿易量逐年遞增，而當年主要糧食出口國減產，引起糧價上漲，尤以大米為最，漲至接近每噸300美元。

第三次糧價高峰出現在1989/1990年度，小麥價格上漲到每噸175美元，隨后被歐盟、美國的出口補貼政策迅速打壓。

第四次糧價高峰出現在1995/1996年度。1995年全球糧食生產達到低谷，俄羅斯、東歐地區糧食大幅減產，發展中國家糧食生產停滯，國際市場糧食需求出現增加趨勢，刺激糧食價格紛紛上升到歷史最高。

縱觀這四次糧價的起伏，大體上是7、8年發生一次，帶有周期性質。自1996年以來，糧食價格經歷了高位下行和2001年～2004年的低位盤整階段后，自2005年開始進入又一輪上漲周期，2007年4月的國際平均糧價約恢復到1996年8月份水平。從目前來看，許多品種的實際價格尚低于30年以前的水平，整體價格仍有較大上漲空間。

二、此輪國際糧價上漲的根本原因仍是供求基本面變化

一是氣候變化和災害導致供給相對不足。例如，澳大利亞、烏克蘭等一些小麥主產國連續兩年遭受干旱影響，導致產量急劇下滑。受此影響，2007年世界小麥價格上漲了112%。根據聯合國糧農組織預測，2008年全球主要糧食作物的產需仍有3000萬噸－4000萬噸缺口，約占全年總產量的1.5%－2%左右。

二是全球經濟持續增長帶來的強勁需求。一些較窮困的非洲國家近年出現了超過4%的增長，糧食消費顯著上升。新興市場國家的居民食品消費結構升級，使得肉、蛋、奶等養殖行業飼料用糧需求持續增加，等等。

三是能源價格高企向糧價傳導。通過三個渠道抬高糧價。第一個渠道是直接拉升糧食生產成本，這一點在主要靠機械化方式開展農業生產的國家更為明顯，同時帶動化肥、農藥等生產要素價格上漲；第二個渠道是加劇了糧食能源化趨勢。例如巴西不斷擴大生物能源作物種植；美國計劃2008年用25%以上的玉米加工乙醇；歐盟計劃在2010年前實現1100萬噸的生物能源產量。第三個渠道是大幅增加了流通運輸成本，2007年糧食海運成本已比上年上漲了近一倍。

四是高糧價下各國紛紛出臺糧食“限出獎入”政策。2007年，阿根廷兩次提高了玉米、小麥、大豆的出口關稅，烏克蘭實行了小麥出口許可。近期泰國大米價格攀升至每噸500美元，創下近20年新高，主要大米輸出國越南、印度、埃及紛紛限制大米出口，保證本國供應。這些政策的出臺，一定程度上限制了糧食自由貿易，更加劇了國際糧食市場的不確定性。

五是國際商品市場與金融市場的互動性明顯增強。糧食作為主要的大宗商品之一，近年來受氣候變化、自然災害、能源價格等影響較大，日益成為國際投機資本炒作熱點。2007年主要谷物的期貨價格均上漲逾一倍，更強化對市場心理預期的影響。在過去兩年時間里，小麥和玉米價格的變化幅度是過去五年的2－3倍。同時，糧食價格與石油價格之間的正相關性、與美元之間的負相關性也越來越強，助推糧價走高大勢。

三、今后一個時期全球將迎來高糧價時代

從供需層面看，雖然理論上價格高企將增加供給，但農業所獨有的供給彈性小、需求剛性大的特點，導致全球糧食供需矛盾短期內很難緩解。國際糧食政策研究所的報告指出，由于全球變暖，到2020年全球農業最終產值預計降低16個百分點，其中發展中國家更將降低20個百分點。美國糧食和農業政策研究所也預測，玉米將一直保持求大于供，在高位價格上新的供求平衡將最快在2010年后出現。

從庫存層面看，目前全球糧食庫存已降低到近25年來的最低點，其中2007年小麥庫存僅夠全球12周的用量，玉米庫存僅夠全球8周的用量，遠低于過去水平；全球油菜籽庫存降至4年來最低水平。糧食庫存量減少，將大大削弱其“穩定器”功能的發揮，增強供應方的價格主導能力，加劇市場波動。

從生產流通層面看，國際能源價格持續走高、糧食能源化趨勢加劇、化肥與農藥等農資成本上漲、新興市場國家工業化進程帶來的人力成本上升等，這些結構性因素將長期存在，都預示著全球將迎來高糧價時代。

四、國內糧價受國際傳導的機制與特點

從國內來看，糧食供求尚處于一種緊平衡狀態。2007年全國糧食總產量10030億斤，連續四年豐收；全年糧食消費量約為10550億斤（國務院發展研究中心估算），與國際市場供求失衡的狀態有所不同。但成本推動型上漲較為明顯，化肥、農藥、燃料及勞動力成本等在內的生產要素價格普遍上揚，拉升糧價。

更為嚴重的是，國際價格對國內的傳導更加迅速和明顯，比價效應擴大。主要通過以下幾個渠道：

——進出口渠道。2007年受國內外市場價差驅動，我國小麥和玉米等出口激增而進口銳減，分別出口了234萬噸和485萬噸，占全年國內產量的2.3%和3.6%。大米則進出口都有所下降，全年凈出口僅為87萬噸。總體上，國內在主要糧食品種上自給率仍維持在95%以上，因此不應過分夸大進出口渠道傳遞價格的直接影響。受影響較大的主要是大豆及相關產品，2007年進口了3082萬噸，進口依存度達到68%，2007年12月中旬我進口大豆和豆油的到岸價比2007年初分別上漲79%和53%，直接帶動國內相關產品價格上漲。

——市場信息導向和心理預期影響。近年來，國內糧價受國際市場相關信息的影響越來越明顯。國際糧食供求預測報告、出口進度情況、作物生長報告、氣候變化等已經成為各方關注的熱點。2006年9－10月份，國際市場小麥、玉米價格出現大幅上漲，11月份國內小麥價格在大幅增產情況下也出現上揚；2007年1月美國農業部發布關于大幅調減玉米庫存的報告，當日芝加哥期貨市場玉米價格漲停，次日我國玉米期貨價格也創出新高，并很快影響到國內現貨市場。大豆就更不例外，研究表明，芝加哥價格每上漲10%，將帶動國內價格上漲0.5%。某種程度上，這種信息和心理預期的影響已超過了貿易渠道的價格傳導。

——關聯產品的價格聯動。隨著世界經濟一體化的發展，各國通過貿易、投資、金融等各層面，更緊密地捆綁在一起。即使對于我們這樣一個糧食基本自給自足的國家來說，也無法擺脫來自農業上下游產品的國際價格影響。最顯著的是石油，此外還包括化肥等農資價格。近期，全球最大的化肥廠商之一挪威Yara公司稱，2008年下半年全球化肥價格可能上漲10%。同時，糧食和能源價格上漲導致部分國家出現“替代種植”，例如世界第一大橙子生產國巴西，把部分橙子用地改種生物燃料作物，導致國際橙汁價格一路飆升。基于土地資源的稀缺性，糧食價格與一些經濟作物價格相關性增強。

五、當前環境下制定糧食內外政策的“兩難選擇”

“民以食為天”，糧食問題的重要性在于，上關系國家安全、下關乎百姓生計；糧食產品的特殊性在于，土地等要素日益稀缺、供給彈性小、生產周期長；制定糧食政策的復雜性則在于，涉及包括農民、加工企業、消費者等在內的不同利益群體，設計不同會產生截然不同的利益分配格局。

更為復雜的是，現在我們面臨的環境與前幾次價格波動周期時相比，發生了顯著變化。主要體現在國內市場化程度更高、與全球經濟聯系更加緊密、價格傳導渠道增多、產業關聯度增強、利用國際市場調劑余缺的不確定性增加，等等。這給政策制定的目標、效果增添了許多變數，也使得我們在制定與糧食有關的內外政策時，面臨不少“兩難境地”：

一是價格調控手段的選擇。如果放任糧食價格上漲，由于農產品之間的聯動效應，將帶動肉、蛋、奶等食品以及下游產品的交替上漲，可能演變成較嚴重的通貨膨脹。但如果過分抑制市場價格，短期內似乎保護了城鄉低收入消費者群體的利益，但勢必損害到農民的利益、影響到農民種糧積極性，進而削弱糧食的長期供給能力，為將來的糧價上漲埋下隱憂。

二是糧食進出口管理面臨挑戰。2007年我們對糧食出口出臺了一些政策，一定程度上遏制了通過貿易環節套利的口子，產生了穩定國內糧價上漲預期的積極效應。但生產還涉及許多上下游環節，近期由于國際化肥價格上漲，再次形成了價格“倒掛”，中國企業從過去的進口化肥轉向出口化肥。顯而易見，這會進一步影響到國內農資價格的調整。可見，在國際市場價格聯動關系愈益緊密的今天，很難讓一國經濟與世界經濟完全隔離開，市場這支“看不見的手”總會通過不同渠道滲透進來，削弱政策效應。

三是實施農業貿易保護也會帶來內部負效應。如果出于保護本國農業生產者的目的筑起貿易壁壘，其長遠目標當然是促進農業生產；但在中短期內，很可能會抬高國內一些相對劣勢農產品的價格，不僅下游企業和消費者承擔代價，而且由于耕地、水等資源的稀缺，還將犧牲原本可通過國際貿易獲得的收益。近期，印度尼西亞政府為保護國內大豆生產，宣布采取35%的進口關稅，導致國內對價格暴漲、加劇饑餓的擔憂，就是典型案例。正如國際糧食專家指出的，為反饑餓而生的貿易壁壘反而加劇了饑餓，對一些發展中國家來說是個難題。

四是限制糧食自由貿易可能引發外部負效應。近年來，隨著全球化的深入發展，各國對全球糧食和食品生產鏈條依賴度越來越高。單個國家都希望用自己的糧食養活自己的人民，但事實上日益細化的國際分工又阻礙了這個愿望的實現。如果糧食供應一吃緊、各國就重新舉起貿易保護大旗，短期內不僅損害糧食凈進口國和撒哈拉以南等非洲窮困國家，引發這些國家的糧食供應危機，成為國際社會新的難題；而且從更長遠的眼光來看，這種“單邊理性”最終會成為“集體陷阱”，傷及自身利益。

六、對制定我國糧食內外政策的幾點思考

首先立足幾個基本判斷：一是世界糧食價格上漲是中長期趨勢。根據國際糧食政策研究所建立的模型，未來10年內世界谷物價格將至少上漲10%，甚至達到20%。二是長期看我國將成為糧食凈進口國。這一點已被多數國內外專家所認同。雖然整體上，中國未來仍存在較大的糧食增產能力，基本可以滿足16億人的需求，但糧食緊平衡將成為常態。三是中國作為社會主義發展中大國，既要立足自給自足，這本身就是對世界糧食安全的貢獻；又要統籌考慮國內政策調整對世界糧食貿易價格的復雜影響。

基于上述判斷，提出以下建議：

第一，對內調控，重點應放在穩定糧價上漲預期。綜合各方面因素，2008年國內主要農產品價格繼續上漲幾成定局。純粹為控制價格而調控，不僅政策成本高昂，也會帶來市場扭曲，進一步削弱由于成本上漲已經降低的農民種糧積極性。有研究表明，僅2007上半年農產品價格上漲，就使農村居民人均增收217元，相當于2006年國家財政用于農業支出的一半。可見農產品價格適度上漲，對促進農民增收意義重大。因此，關鍵在于穩定漲幅。要強化糧食在內的農產品市場調控物質基礎，采取有力措施保障市場供應，提高應對市場波動的調控能力。同時嚴厲打擊投機行為，達到穩定市場預期的效果。

第二，國內流通環節，要加快深化糧食購銷體制的市場化改革。我國地域特色明顯，糧食產地、銷地的價格往往差別很大，農產品價格等公共信息服務平臺又不完善，導致市場信號很難反映真實供求關系。今后要通過市場化改革，保障產、購、銷產業鏈的通暢，發揮市場信號的調控作用；同時加強農村市場流通體系建設，提高農產品流通效率，讓農民真正分享價格上漲的好處。

第三，對外中短期內，要抓緊建立健全重要農產品進出口監測預警體系。要積極完善進出口調節機制，促進國內糧食等重要農產品供求的基本平衡。可借鑒美國等發達國家經驗，建立起一整套糧食及其它重要農產品的進出口報告體系，使得有關部門對誰在出（進）、出（進）多少、出（進）什么、出（進）到哪兒等做到心中有數，以增強調控的科學性和預見性。

第四，對外中長期內，積極研究制定有關糧食貿易的中長期思路。對我們這樣一個發展中大國來說，首先要客觀分析我國主要糧食品種和農產品的國際競爭力消長情況，認真評估未來一個較長時期內我國在農業談判中的地位。此外，也應逐步建立起對外政策的利益補償機制，通過財政轉移支付等方式，對受損的國內利益主體適當補償。

第五，加快走出去開展農業合作步伐，謀求更廣范圍的資源優化配置。要鼓勵我國具備條件的大中型農業企業和民營企業，到非洲、東南亞、俄羅斯、南美等地，通過開墾土地、合作辦農場、建設農產品加工企業等方式進行海外農業合作開發。這樣既能幫助當地民眾解決生計，也可以輸出一批技術型農民外出務工，更有助于緩解國內耕地和淡水資源矛盾，為國內糧食及其它農產品增添多元化的供應渠道。

第六，對外關系上，要加大我糧食自給自足的宣傳力度。在全球能源、糧食等價格上漲背景下，“中國威脅論”又被一些人老調重談。對此，我們應加大宣傳力度，客觀給予回應，要讓國際社會認識到，解決好中國13億人的吃飯問題，本身就是對世界糧食安全的重要貢獻，同時中國作為負責任的大國，也將積極承擔相應的國際義務。