利用、ＷＴＯ爭端解決機制控制對外貿易摩擦

加入世界貿易組織后，中國的對外貿易迅速發展。中國出口的迅速增長所導致的貿易不平衡狀況加劇，使得中國面臨的貿易摩擦問題日益突出。盡管中國與其他國家的貿易摩擦并不是什么新的現象，但是在新的多邊貿易體制的環境中，中國政府是否需要調整以往處理貿易摩擦的基本政策，需要在對貿易摩擦和中國在多邊貿易體制中的地位進行深入分析的基礎上討論。

一、 討論的基礎——理解貿易摩擦的框架

對外貿易摩擦從字面上可以理解為一切阻礙跨國貿易流動的事件，包括政策、法律、法規、措施的實施，貿易糾紛等等，涉及的主體既包括企業、行業協會，也包括政府。但是這種孤立地理解方式沒有任何意義。從一國貿易政策執行角度討論控制貿易摩擦問題，不可避免地要建立一個理解對外貿易摩擦的框架，對其含義做出一個界定。

首先，貿易摩擦是國家之間貿易關系中出現的矛盾和爭端相對集中的情況。盡管和貿易不平衡有關的沖突和矛盾產生于民間，或直接影響當事企業的利益，例如一些國家的民眾燒毀中國產品的行為，政府對進口產品實施限制措施，但是這些矛盾和沖突從本文討論范圍來看不屬于貿易摩擦。當然，這種民間的矛盾和沖突的發展大多會成為政府間的貿易利益矛盾和爭端的直接原因，可以作為判斷貿易摩擦產生和升級的預警，但是，由于這種處于民間的矛盾和沖突在理論上通常可以通過進口國的國內法律解決，孤立地看這些矛盾和沖突不屬于我們這里要討論的貿易摩擦的范疇。只有當一系列同類矛盾爭議集中出現，導致政府間的利益和政策沖突時，貿易摩擦形成。換言之，糾紛上升到“制度”層次時形成貿易摩擦。

其次，貿易摩擦發生的最根本的原因一般都是國際貿易不平衡。有一些以影響貿易關系的人權、環境等爭議出現貿易爭議盡管也被稱為貿易摩擦，但是如果這種爭議的根源不是貿易的不平衡，那么從嚴格意義來看，這些爭議不應當被稱為貿易摩擦，這種爭議的實質是貿易以外的問題。相反，如果這種爭議的根源主要在于貿易的不平衡，那么這種爭議的集中現象應當作為貿易摩擦來理解。可以說貿易摩擦是國家和地區間貿易利益沖突的結果和表征。

再次，根據不同國家的經濟結構和經濟發展水平的情況，在一段時期內貿易摩擦的表現形式相對穩定。例如，大多數貿易摩擦通常會以對以反傾銷措施為中心的貿易救濟措施的過度或不合理的適用為內容。這種現象產生的原因主要在于反傾銷、反補貼和貿易保障措施是多邊貿易體制所提供的主要的平衡貿易利益的工具。盡管反傾銷和反補貼措施從理論上是對不公平競爭所產生的貿易利益的不平衡提供救濟，但是由于多邊貿易體制的現實，這些措施并沒有完全用于調整自由貿易中的不公平競爭。

基于上述理解，筆者認為合理地適用貿易救濟措施不應當被視作貿易摩擦的表現，只有過度地和不合理的適用才能理解為貿易摩擦。

根據上述理解貿易摩擦的基本框架，中國在加入WTO后五年多的時間里所面臨的貿易摩擦情況是不斷惡化的，這種不斷惡化的貿易摩擦形勢，其根源在于中國對外貿易和經濟發展規模和模式方面的特殊性。要根本性地減少，甚至消除貿易摩擦，必須改變中國對外貿易和經濟增長的模式，這是一個復雜的涉及經濟和產業調整的工程。利用WTO的爭端解決機制控制由于WTO成員不合理地使用貿易保護措施而導致的中國貿易摩擦形勢的惡化。下面筆者將以貿易救濟措施（主要是反傾銷措施）為中心，探討中國政府利用WTO爭端解決機制控制貿易摩擦需要考慮的主要問題。

二、 適用WTO爭端解決機制控制貿易摩擦的必要性

根據中國政府處理貿易摩擦的歷史來看，外交對話和談判的方式一直起著決定性的作用。如果說這種情況在中國加入WTO之前是唯一可行的方式，加入WTO之后，爭端解決機制成為處理貿易摩擦的另一種選擇。隨著處理貿易摩擦的政策工具增加，中國政府有必要調整貿易摩擦的應對政策，適當利用WTO爭端解決機制來控制貿易摩擦惡化的趨勢。筆者的理由主要有以下幾個方面：

第一，作為中國與其他國家貿易摩擦主要表現形式，過度使用和不合理使用反傾銷措施不適合采取外交對話和協商的方式解決。這主要是因為反傾銷措施的調查實施針對的是出口商和生產商，依據的是成員國內反傾銷法律的法定規則，出口國政府在進口國調查機構適用反傾銷法律的具體案件過程中很難找到切入點，而WTO爭端解決機制和《反傾銷協議》是WTO提供給成員政府解決不合理使用反傾銷措施實施爭議的重要工具。盡管由于WTO反傾銷規則對中國的適用存在著特殊性，這種特殊性在一定程度上對中國依據WTO反傾銷規則，利用爭端解決機制處理不合理適用反傾銷措施的問題造成障礙，但是并不完全排除中國利用爭端解決機制處理反傾銷爭議的可能性，對于這一點筆者將在后面的分析中詳細討論。

第二，在反傾銷規則中，對于來自中國的進口產品，WTO成員在認定傾銷是否存在時可以適用特殊的規則，即針對中國的所謂非市場經濟方法，這就意味著，中國的產品在受到WTO其他成員的反傾銷調查時，現行的《反傾銷協議》關于傾銷認定的規則是不適用的，WTO成員可以根據本國調查機構的裁量來確定調查的方法，這就造成了一些國家針對中國進行反傾銷調查的隨意性。從表面的邏輯來看，中國只能要求WTO爭端解決機構依據WTO成員的國內規則處理中國產品反傾銷調查案件，顯然，這種狀況不利于中國政府利用WTO爭端解決機制處理反傾銷措施爭端；但是從控制隨意性的需要來看，由于協商談判的方式很難解決法律規則的透明度的問題，中國政府實際上有必要通過一個貿易摩擦當事者以外的第三方專業機構來處理爭議，從而控制針對中國的反傾銷調查中的所謂非市場經濟規則的隨意性。

第三，WTO爭端解決機制是一種具有一定司法性質的爭端解決方式，它解決爭端的依據是WTO現行的法定規則，以及WTO成員在多邊貿易體制中的合理利益，這種做法以規則取向和公共利益為基礎整合WTO成員的利益，在一定程度上能夠減少以國家利益為中心的貿易保護主義傾向的蔓延。WTO成員通過這種方式解決爭議，可以較少地受到政治等貿易規則以外的其他因素的影響。基于這種特點，中國政府對于WTO其他成員明顯地不符合WTO規則的做法應當利用WTO爭端解決機制這種規則取向較強的方式來處理爭議，這種方法既可以明確地表明中國政府對相關問題的態度和立場，也可以避免問題的復雜化，避免以不必要地犧牲中國的利益作為籌碼換取其他成員遵守WTO規則，或者由于強硬地堅持原則而導致矛盾激化、引發貿易戰的后果。

第四，作為WTO的負責任的成員，通過爭端解決機制解決貿易爭端是中國的權利，同時也是中國的一項重要義務。過度依賴外交磋商和談判的方式解決爭端，雖然并不違反國際法的一般原則，也符合中國文化傳統，但是作為WTO的成員，過度依賴外交談判磋商，通過利益交換達成控制貿易爭端的效果，有可能導致多邊貿易規則在執行過程中的扭曲，因此適當地運用WTO爭端解決機制解決爭議是中國作為WTO的負責任的成員必須履行的一項義務。特別是近年來WTO其他成員越來越傾向于利用WTO爭端解決機制處理與中國的貿易爭議。從這個角度來看中國政府通過WTO爭端解決機制處理貿易摩擦中的某些爭議也是不可避免的。

三、 適用WTO爭端解決機制控制貿易摩擦的可行性

中國政府通過爭端解決機構解決貿易爭端是不可避免的。但是WTO爭端解決機制能否達到控制貿易摩擦的目的，仍然需要考慮有效利用這個機制的可能性。

利用WTO爭端解決機制應當以WTO法律規則為出發點。WTO爭端解決機制不僅是成員政府談判的工具，而且是維護WTO規則的機制。盡管協商解決爭端也是WTO爭端解決的重要內容之一，但是在這個機制中解決爭端的主要依據仍然是WTO的各項規則。

從對貿易救濟措施的不合理適用的角度來看，中國政府利用WTO爭端解決機制所面臨的一個首要不利因素就是中國在加入WTO時除了承諾遵守WTO的一般規則之外，還就針對中國的特殊義務做出了承諾。其中在反傾銷制度中對WTO其他成員承擔非市場經濟體的責任就是這種特殊義務之一。正如前文所指出的，這種非市場經濟地位和相關規則的承諾，使得WTO反傾銷制度中最重要的一部分規則——傾銷認定中的正常價值確定的規則不適用于WTO成員對中國出口商和生產商的調查，同時，根據關于《GATT 1994》第六條補充規定和《反傾銷協議》第2.7條的規定，關于傾銷認定的方法在特定條件下，可以由WTO成員的調查機構裁量決定。這種選擇性的特殊規則，即所謂非市場經濟規則，在《中國加入世界貿易組織議定書》里，通過第一部分第15條關于傾銷和補貼裁定中價格可比性的所謂非市場經濟地位的條款，成為WTO所有成員對中國進口產品實施反傾銷調查中的特殊制度。從法律規則的角度來看，這種規定意味著傾銷認定規則的任意性，在實踐中導致中國政府通過爭端解決機制解決有關爭議的法律依據的缺失。

但是這種情況并不意味著否定中國政府通過WTO爭端解決機制處理反傾銷爭議的可能性。首先，為了控制WTO各個成員適用非市場經濟調查裁量權的任意性，《中國加入世界貿易組織工作組報告》第151段對各成員實施裁量權的穩定性和透明度提出了要求，這些要求可以成為中國在WTO爭端解決機構挑戰WTO成員對中國實施反傾銷措施的依據。其次，從WTO成員與中國的貿易摩擦的主要表現形式來看，摩擦主要表現在WTO成員對貿易救濟措施，特別是反傾銷措施的不合理和過度使用，而中國在WTO反傾銷制度中的非市場經濟地位提供給WTO成員反傾銷調查機構的自由裁量權是這種不合理和過度使用情況的滋生和蔓延的土壤。許多WTO成員，特別是中國加入WTO之前國內法律規則或實踐中沒有非市場經濟方法的WTO成員，在非市場經濟問題出現在WTO體制中后，面臨著實施非市場經濟調查方法缺乏穩定性和透明度的問題。因此要達到限制WTO成員針對中國的不合理和過度使用反傾銷措施的情勢，從而控制中國與其它WTO成員的貿易摩擦的目的，控制WTO成員濫用所謂非市場經濟規則是中國利用WTO爭端解決機制處理爭端的主要內容，而中國政府的主要法律依據就是《中國加入世界貿易組織工作組報告》中有關透明度的規定。

除了非市場經濟規則所導致的貿易救濟措施糾紛，WTO成員在實施反傾銷措施時還存普遍在著其他問題。這些問題來源于《反傾銷協議》本身的缺陷和WTO成員貿易政策的取向。其中主要的造成貿易摩擦的問題包括反傾銷調查的啟動、反傾銷措施的日落復審問題。這些問題是WTO所有成員共同面臨的問題，根據以往WTO爭端解決機構專家組和上訴機構處理這類爭議的實踐，中國完全可以像其他WTO成員一樣，通過WTO爭端解決機制來處理由這些問題產生的爭議。

四、 適用WTO爭端解決機制控制貿易摩擦的政策實施選擇

確立適當利用WTO爭端解決機制控制貿易摩擦的政策必須建立與之相適應的政策實施機制。這種機制的目的是為了保證貿易摩擦應對政策的實施。

利用WTO爭端解決機制處理的貿易摩擦事件首先必須符合的一個最基本的條件就是貿易摩擦事件是由于WTO成員不合理或不適當地適用WTO的相關規則產生的；其次，這種不適當地適用WTO規則的行為對中國貿易的利益產生了重大的損害，或者具有損害中國對外貿易整體利益的危險。綜合中國加入WTO以來發生的貿易摩擦的特點，一般地利用WTO爭端解決的機制的案件包括以下幾類：

第一類，對于WTO發達成員利用所謂非市場經濟規則過度適用反傾銷措施的情況，中國政府也應當考慮利用GATT 1994第23條和WTO《爭端解決諒解》第26條的利益喪失（1ification）和利益受損（impairment）規定，向WTO爭端解決機構提出申訴。由于中國加入WTO時所作出的非市場經濟地位的特別承諾，WTO成員有權在反傾銷調查中對中國適用非市場經濟方法，這種非市場經濟規則的依據雖然是WTO成員的國內法，但是這并不意味著WTO成員可以對受調查的中國產品采取任何方法來認定傾銷，如果調查機構采取的方法與調整非市場經濟造成的扭曲無關，中國也可以根據上述WTO的爭端解決規則提出所謂“非違法之訴”，從而在一定程度上限制或者控制WTO成員在國內反傾銷調查中對中國出口產品的歧視性做法所造成的不良影響。

第二類，在反傾銷調查中適用非市場經濟方法缺乏透明度、穩定性從而造成適用反傾銷措施不合理的情況。WTO的許多成員在中國加入WTO之前，其國內立法中并沒有明確的非市場經濟規則，中國在各國反傾銷法律的這種所謂“非市場經濟地位”是在加入WTO的談判過程中，中國政府通過《中國加入世界貿易組織議定書》對WTO的成員所做得特別承諾而確立的。這種特別承諾普遍地給予了所有WTO成員特殊的權利，但是許多成員并沒有建立實施這種特別權利的規則，反傾銷調查中實施的非市場經濟方法實踐缺乏法律規則所要求的穩定性和透明度是一種比較普遍的情況，對于這種情況，中國政府可以考慮依據《中國加入世界貿易組織工作組報告》中關于非市場經濟規則透明度的規定，利用WTO爭端解決機制處理。

第三類，對于明顯違反或不合理地適用多邊貿易體制中的其他規則，限制來自中國的進口構成貿易歧視或者貿易壁壘的情況，中國政府應當依據WTO協議和相關的WTO規則來處理。

第四類，對于一些WTO成員采取單邊的貿易報復措施來制裁中國的做法，中國政府應當考慮采取WTO爭端解決的方式處理。例如，據新華社報道，美國國會因將美中之間的貿易不平衡歸咎于中國的匯率政策，正在尋求通過對中國采取貿易制裁措施。2007年7月，美國參議院財政委員會通過了一則議案，議案建議對那些貨幣匯率“根本上失調”的國家實施多種懲罰措施，其中包括用貨幣幣值被低估部分來確定對該國的產品征收懲罰性關稅的稅率。如果這種單邊的貿易制裁實際發生，其行為本身顯然違反了美國在多邊貿易體制中對中國的關稅減讓承諾，違反了WTO解決貿易爭端的多邊原則，中國政府將面臨兩種選擇，一是實施貿易報復，二是利用WTO的爭端解決機制來處理。如果采取第一種選擇，中美之間貿易摩擦將發展成貿易戰，導致貿易保護主義的全球蔓延；采取第二種選擇，盡管對阻止或抵消貿易制裁無法產生立竿見影的效果，但是可以將貿易摩擦控制在一定程度上，避免產生貿易戰的惡果。

盡管WTO的規則在對中國實施時存在特殊性，這種狀況對中國政府利用WTO的貿易爭端解決機制會產生不利影響，但是并沒有完全剝奪中國利用爭端解決機制的權利，中國政府還是應當考慮適當地適用WTO爭端解決機制處理貿易摩擦中違反WTO規則和造成中國的根據GATT應當獲得的利益受到重大損害或者喪失的糾紛和爭端，從而控制WTO成員與中國貿易摩擦不斷惡化的形勢，同時履行中國作為一個發展中的大國應當承擔的國際責任，通過尊重和遵守多邊貿易體制的原則和規則，控制非理性的貿易保護主義的蔓延。

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