農村集體土地征收存在的問題及對策

我國農村土地征收制度是在計劃經濟體制下建立起來的，隨著社會主義市場經濟的不斷完善和城市化發展步伐的加快，農村土地征收方面存在的問題不斷凸現出來。因此，加強土地征收制度的理論研究，完善土地征收的相關立法，妥善解決好農村土地征收問題，對保護農民合法權益、穩定社會秩序具有十分重要的現實意義。

一、農村土地的征收過程中所存在的一些問題。

(一)土地征收補償標準偏低，且分配不合理，嚴重損害了農民利益。

1、補償標準不合理。我國現行征地補償制度是采用計劃經濟體制下形成的“產值倍數法”計算標準。這種補償標準較土地實際產出價值而言往往脫離實際?，F在我國的農業大部分已經不是傳統意義上的農業了，是集精品農業、生態農業、休閑觀光農業等為一體的現代型農業，土地的產出已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。但在計算補償費用時，仍按照傳統的糧食與經濟作物之比來測定前三年的農業產值，這樣形成的土地補償額當然不能反映被征耕地本身的實際產出價值，且往往偏低。

2、補償范圍不合理。《土地管理法》四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！段餀喾ā匪氖l規定了安排被征地農民的社會保障費用。但現有的法律沒有考慮可能給農民造成的其他損失，如對殘留地、對相鄰土地損害的賠償。

3、補償方式單一。我國農村土地征收補償方式主要有金錢補償和勞動力安置兩種方式。隨著勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法在實踐中很少使用。單純的金錢補償無法真正安置失地農民的生活。農民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。

4、補償費用分配不合理。在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費。征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶，資金撥付一般也是直接到鄉財政，只有個別地區直接到村。這往往造成各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭搶土地補償金，或通過各種名義克扣征地款，甚至個別鄉村干部憑借權力分割征地款項，導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益。其次，安置補助費的分配。安置補助費是為了確保被征地農民現有生活水平不降低而給予的補助，由安置單位享有，但現實中常出現未按規定足額發放，甚至完全沒有發放到農民手中，而是被層層截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救濟。

1、征收程序中土地權利人參與程序不夠?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的程序保障。公告在土地征收中是一種后置程序，只作為附屬程序置于批準之后，目的也只用于權利登記，不是與農民協商，對征收并不起監督作用?！奥犎∫庖姟敝皇橇饔谛问健２还苻r村集體經濟組織和農民對征地補償、安置有何意見，國家都可以先征地。這樣在征地程序上，農村集體經濟組織尤其是農民毫無發言權，處于不平等的地位，完全處于弱勢一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地價格評估機構，容易形成暗箱操作，導致真正擁有土地產權主體的合法權益被排除在外。

3、爭議解決機制不完善?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為南不予受理，司法保護不能實現。而根據《土地管理法實施條例》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。而現在我國絕大部分省(市)尚未建立起相應的征地補償安置爭議裁決制度。而且這種由政府既當“運動員”又當“裁判員”的做法，難免有失公平；同時也容易使政府陷入征地糾紛，爭議裁決的曠日持久戰中。

(三)土地征收權的濫用。

我國目前對農村土地征收限定于國家可基于“公共利益”的需要，對農民集體所有的土地實行征收并給予補償，但并未對“公共利益”概念作出明確表述，這就為任意解釋“公共利益”，擴大征地適用范圍提供可乘之機，某些地方政府常借口“公共利益”的需要，濫用土地征收權，以獲取經濟利益。

二、存在問題的原因分析

(一)集體土地產權的弱勢法律地位。

國家對集體土地所有權并沒有在法律上得到完全清晰的承認，農民的土地使用權的合法權益模糊不清，這樣很容易導致國家強制公權的侵入。我國現行的土地管理法及其實施細則在土地征收問題上缺乏對集體土地所有權的保護。

1、農村集體土地所有權主體虛位。對于土地所有者集體來說，“集體”是個集合名詞不是法律上的概念，不具有某種確定的指向性，農民缺乏行使集體土地所有權的組織形式和程序，這類似于國有企業中的“所有者缺位”。該組織成員不以個人身份享有和行使集體所有權，并且不在集體財產中享受任何特定份額。農村集體所有的土地一般由村民委員會代行集體所有權，但村民委員會并非一級國家機關，只是村民自治組織，并無保護村民利益的動機，結果土地集體所有，表面上似乎人人都有實際上變成了無人所有或鄉、村干部小團體所有的集體土地所有權主體虛位。農民集體土地所有權的名存實亡，帶來了政府無視集體土地所有權和農民權利，以及集體土地所有權行政權力化的傾向。

2、國有土地與集體土地的法律地位不平衡。我國的集體土地所有權是一種不完全的權能，集體土地所有權的權能在整個社會經濟活動中沒有得到實際上的尊重。

首先，農村集體土地所有權的最終處置權是屬于國家的。最典型的就是當國家建設需要使用集體土地時，國家只需要通過征收集體土地就可以了，被征收者只有無條件地服從，沒有協商的余地，更不得阻撓。此外，集體土地流轉制度供給不足。在現行的法律體制下，集體建設用地使用權以封閉運作為特點，沒有直接入市的權利，集體所有的土地，只有經國家征收轉為國有土地后，才能出讓、轉讓。集體土地所有者的主體地位根本無從體現。

其次，集體土地所有權的經濟利益得不到應有的滿足。《土地管理法》規定，國家因公共利益需要而征收集體所有的土地時，國家理應給予合理的補償，但這種補償不是等價的，國家對征地補償的標準有最高數額的限制，且這種標準是以產值的倍數為依據的，缺乏市場因素的考慮，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我國沒有單獨的土地征收法或土地征收條例，相關的制度都散見在少數的單行的法律法規中，法律法規的規定不僅薄弱，而且相互之間存在不相銜接的問題?，F行的土地征收制度對土地征收程序雖作出了的規定，但這些程序的規定過多的強調征地一方的權力，農民利益未受重視、土地征收應當是征地一方和被征地一方共同參與的過程，在雙方地位不平衡的情況下，立法對國家征地應當有一套程序來限制國家的權力和保障被征地農村集體和農民個人的利益免受非法征地的侵害，要保障農民的知情權、參與權、上訴權，使農民能夠積極參與進來。

2、制定征收補償標準的權力隨意下放?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l對土地征收的補償費、安置補助費規定了具體的計算標準，但對其它方面則下放權力。有時該權力被違法再度下放，導致補償標準不統一，且標準層層降低，嚴重侵害農村集體和農民的合法權益。并且按照《土地管理法》的規定，對補償標準規定了一個較大的幅度范圍：6到10倍，最高不超過30倍。地方政府根據授權，擁有較大的自由裁量權。政府既是利益分配者，又是利益獲得者，被征收方又極少參與征收協商談判過程，這就導致很多地方政府濫用自由裁量權，常常按照法定最低標準給予補償。

3、在司法救濟上對農民的不利。首要原因是因為法律規定不具體，可操作性不強。如行政訴訟救濟，我國《行政訴訟法》亦來就土地征收補償標準和金額爭議的司法救濟途徑做出明確的法律規定。這與農村土地征收補償的法律屬性的認定不清有關。如將其認定為行政補償，自應給予行政訴訟救濟；如將其認定為用地單位與被征地農村集體經濟組織和農戶之間的民事糾紛，則應給予民事訴訟救濟。司法實踐中，農村土地征收補償金額爭議有的不予受理，有的作為民事案件受理，還有的作為行政案件受理，很不統一。其次是因為司法不獨立，司法處于政府管轄之下。民告官即使花費巨大的時間成本和經濟成本最終勝訴，能否執行也是個問題。上訪成為首選的方式，而信訪機構對政府職能部門沒有直接的法律約束力。很大部分信訪案件都在信訪單位和政府職能部門的相互推托中不了了之，農民合法的土地權益受到侵害卻不能得到法律救濟。

三、完善我國農村土地征收制度的途徑。

(一)建立公平合理的補償制度

1、確立公正合理的補償標準。補償標準應考慮三個因素：(1)農民因土地被征收而實際發生的損失，農民從土地上可獲得的收益、土地上的相關附屬物等；(2)土地的市場價值；(3)農民喪失土地后的生活保障。對于一定年齡界限(如50歲)以上的農民，應考慮其被征地后的生活保障；而在一定年齡界限以下的農民，則應考慮其就業培訓費用及失業保障。

2、進一步完善補償范圍。本著“補償以相等，損失以恢復”為原則，我國土地征收補償的范圍應當包括以下內容：(1)被征收土地原用途的土地價格，‘即對于被征地農民的土地財產損失補償；(2)被征地農民的社會保障費用，即對農村土地社會保障功能的補償，以保證被征地農民長遠生計有保障；(3)地上附著物補償費；(4)土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關損害補償費；(5)被征地農民一定時期的失業損失費用和轉業轉崗就業培訓費用。

3、探索新的補償方式。征地補償方式在采取以貨幣補償為主的同時可以探索新的補償方式。建立補償多元化機制，讓農民可以選擇對自己最有利的辦法。政府在工商、稅務等方面，可以出臺相應的優惠政策，鼓勵失地農民興辦城鄉第三產業和自主創業，多形式開展就業和教育培訓，提高失地農民的勞動技能和再就業能力。允許農民以土地使用權入股、租賃等方式參與經營性項目的合作開發或自行開發經營。讓被征地農民能長期分享土地的增值收益。在征地時按照一定面積比例留土地給集體使用，由村集體用這部分土地發展二、三產業安置被征地農民，可以更好的解決農民的后顧之憂。有利于維護農村穩定。

(二)通過完善程序設計保障被征地農民的合法權益。

1、征收前協議價購程序。除國防等緊急重大的公共事業外，動用國家權力強行征收集體所有的土地，應當是取得公共事業用地的“最后手段”。在此之前，征地政府應當和被征地農民協議以價購方式取得土地，只有在無法達成價購協議之后，才能強制征收土地。

2、強化被征地者的參與權。(1)在土地征收方案擬定的過程中，應該向被征地者通告，廣泛征求被征地者對征收方案的意見和建議，應當書面告知被征地者有要求舉行聽證的權利。(2)在補償方面，增設征地補償安置協商程序，建立與被征地農民集體和農戶的協商程序，即可先由用地者與被補償者協商補償的標準，征地補償方案要與每一個被征地農戶直接見面，充分協商，簽訂補償安置協議。如果達不成協議，再按照法律規定的標準強制征收。

3、設立村民代表會議制度。通過民主成立村民代表會議，并且按照現代公司制的模式，將村委會的日常管理與執行職能和村民代表會議的決策權分開，以解決集體所有權主體虛位化的問題，真正的維護集體所有權。

4、探索建立解決征地糾紛的新機制。應逐步擴大對征地農民的司法救濟，減少政府對征地糾紛裁決的參與。被征收人對土地征收目的的合法性、征收土地的范圍和土地征收的補償方案等有異議，可產以向政府有關部門提出復議或申訴，對其不服的，可以向人民法院提出行政訴訟；也可以在有關部門設立專門的土地征收仲裁機構裁決，對裁決不服的，可以向人民法院提出訴訟；也可以不經過申訴、復議或仲裁，直接向人民法院提起訴訟。

(三)以立法的方式嚴格界定“公共利益”的概念和范圍。

對公共利益進行的解釋可以采用當前為一些國家所采納的概括加列舉的模式。關于公共利益的概念可以概括表述為：公共利益為社會成員共同性的利益需求，這一利益結果并不能歸于任何特定的利益集團。而且這一利益的結果必須增進社會成員的福利。法律對于符合“公共利益”的各種公共事業應當作出列舉，1、軍事用地；2、國家政府機關及公益性事業研究單位用地；3、能源、交通用地；4、公共設施用地；5、國家重點工程用地；6、公益及福利事業用地；7、水利、環境保護用地；8、其他經合法程序確認的符合“社會公共利益”需要的用地。

法律還必須規定禁止性的兜底條款，對土地征收目的作出排除性的規定。

(四)允許集體土地進入一級市場。

將集體所有的土地與國有土地的所有權平等保護，適當開放土地一級市場，讓政府成為這一市場上起監督作用的中介者，在開發商與農民利益對抗中不應該充當與開發商和謀的角色，也不是牟取暴利的中間商，而應該通過建立公開的信息服務體系對農村集體出讓土地所有權的價格提供信息服務，以免信息不對稱對農村集體和農民利益可能造成的損害。在不符合“公共利益”目的的情況下需要使用農村集體土地的，由需地方直接與集體協商確定土地使用權費，以體現集體土地所有權人的財產權，同時也能提高農村集體土地的市場價值。廣東省2005年出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，這個辦法實際上己經允許集體土地進入土地一級市場，率先打破了農地非經政府征收不得轉為非農用途的舊制，開創了農地直接入市的土地市場新局，這對保護耕地和農民利益以及平抑現在居高不下的房價都是有好處的。

責任編輯：李 華