法相宜則事有成

從1978～1985年中央銀行與專業銀行政策性分立，1986～1994年《銀行管理暫行條例》出臺、銀行業初步進入法制運行時期，1995～2003年《商業銀行法》發布、銀行商業化經營的漸次深入，到2004年至今國有銀行改制和“一行三會”專業化監管分工。中國銀行業經過三十年的改革發展，成功實現了由“大一統”銀行體系向現代銀行體系的歷史性轉變，適應市場化、國際化要求的商業銀行體制基本確立，實現了銀行業產權的多元化，現代公司治理機制逐步建立健全，流程銀行建設得到有力推進，內部控制機制建設邁出重大步伐，全面風險管理能力顯著提高，金融服務功能全面提升。與這一過程始終相伴相生的，并且事實上成為這一歷史性成就的重要推動力量和根本保障的，是我國銀行業監管法律體系的建立與完善歷程。同時，這兩個相伴而行的發展歷程也生動地詮釋了一個傳承千年的警語——“法相宜則事有成”。

改革開放以來，我國銀行業法制建設，從無到有、點滴成裘，經過幾代人的艱苦努力，取得了較大的發展。特別是銀監會成立后，根據黨中央、國務院部署，結合國際國內情況和新時期銀行業改革發展需要，以科學發展觀為指導，積極推動銀行業監管法律體系建設，取得了良好成效。

銀行業監管法律體系的起步、成型與深化

我國銀行業監管法律框架建設起步于20世紀80年代，在90年代初步形成。1986年，國務院頒布了《銀行管理暫行條例》，標志著我國開始對銀行業實行依法監管。《銀行管理暫行條例》是對我國建國以來特別是黨的十一屆三中全會以來金融工作實踐的總結，為當時規范各種金融關系、強化金融調控和管理發揮了重要作用。20世紀90年代以后，銀行體制改革力度逐步加大，在把銀行辦成真正的商業銀行，加強監管，保障金融體系的穩健運行的大背景下，我國于1995年頒布了《中國人民銀行法》和《商業銀行法》，

第一次以法律的形式確立了中央銀行和商業銀行的法律地位。以這兩部法律為基礎，一些旨在加強銀行監管的行政法規和部門規章得以制定。這些行政法規和部門規章，涉及銀行監管的許多重要領域，規范了市場準入、從業資格、業務經營、公司治理、財務會計等監管事項。

以2003年監管體制改革為契機，銀行業監管法律體系建設得到深化和提高。為順應國內金融業發展的特點及專業化分工、分業監管的要求，銀監會2003年4月正式成立。同年12月27日，全國人大通過了《銀行業監督管理法》和對《中國人民銀行法》、《商業銀行法》兩部法律的修改。《銀行業監督管理法》是我國第一部關于政府專門監管銀行業的法律，它反映了我國銀行業監管的現實需求，借鑒了國際上銀行業監管的先進理念和良好做法，具備了科學性、系統性和開放性等現代銀行監管法律的基本特征。可以認為，銀監會的成立，以及《銀行業監管法》、《中國人民銀行法》和《商業銀行法》的制定與修改，標志著我國銀行業監管法律體系構建步入全新的發展階段。此后，以《銀行業監管法》和《商業銀行法》為基準，銀行業監管規則制定的進程大為加快，銀行業監管朝著規則體系化方向邁進。

第一，與WTO規則相接軌——“透明度原則”和“審慎性原則”指導下的市場準入監管立法。

2001年加入世界貿易組織時，我國政府對銀行業市場準入的承諾主要包括：許可程序和條件不構成市場準入的壁壘，且對貿易的限制作用不超過必要的限度；人民幣業務的過渡期安排，包括地域限制和客戶對象限制；國民待遇，即入世后5年內取消限制所有權、經營權、外國金融機構法律形式和營業許可的任何非審慎性措施。同時，中國入世后，承諾開放領域的相關法律及其實施都要受到WTO相關法律框架的約束，特別是《服務貿易總協定》中的一般責任與紀律中的第二項（協定的第2條）規定了法制的透明度原則，要求成員方及時公布法律、法規和行政措施。

而從我國當時的狀況看，銀行業準入法規與WTO相關規定的要求相比尚存在諸多不足：一些具體監管實踐中的行政許可事項，缺乏具體的審批標準和條件，程序不夠公開、透明；法律文件缺乏系統性和一致性，對同一行政許可事項的條件、標準和程序規定，散見于各種規章、規范性文件中，有些規定的內容相互不一致；對內、外資銀行機構采取不同的準入條件和標準，一些非審慎性限制準入條款存在于外資金融機構監管法規中等。

為全面履行入世承諾，逐步推進銀行業的對外開放，同時貫徹《行政許可法》，完善行政許可規則，銀監會制定了一系列新規章，改革和優化準入監管方式：一是出臺了《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》，取消了一批商業銀行業務和高管人員市場準入的審批項目，降低了準入的門坎；二是制定了《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，規定了境外金融機構可以向中資金融機構投資入股，突破了長期以來我國對境外金融機構投資入股中資金融機構的禁止性規定；三是依據2006年11月11日國務院發布的《外資銀行管理條例》，取消對外資銀行的所有非審慎性限制，并鼓勵外國銀行設立或將境內分行轉制為在中國注冊的具有法人資格的銀行，同時頒布《外資銀行管理條例實施細則》放寬外資銀行機構市場準入的標準，取消了外資銀行增設分行的時間間隔要求，簡化了獨資、合資銀行中國境內分行營運資金的檔次，并相應地降低了最低營運資金限額要求；四是梳理整合各類市場準入管理法規，依據《行政許可法》精神，系統制定了《行政許可實施程序規定》及中資商業銀行、合作金融機構、外資金融機構、非銀行金融機構和農村中小金融機構等的行政許可事項具體實施辦法，對銀監會所有行政許可事項進行了細化明確，并簡化了行政許可實施程序，規范了內部審批時限，提高了行政許可效率和透明度。

第二，與國際先進監管經驗相銜接——“風險為本、審慎監管”原則指導下的持續監管立法。

1988年的《巴塞爾協議》確立了資本充足率監管標準，以科學反映和衡量銀行抵御風險的能力；2006年的《新巴塞爾協議》進一步把資本充足性要求、監管審查機制和市場約束作為實現有效監管的三大支柱，體現了銀行監管思想和方式上的重大進步；2006年修訂后的《有效銀行監管核心原則》則系統規定了有效監管體系應遵循的25條原則，其中13條原則（第6～18條原則）屬于銀行審慎監管原則。參照以上國際標準，并借鑒英美等發達國家金融監管當局的最佳做法，銀監會成立伊始即提出了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的新監管理念：堅持法人監管，重視對每個金融機構總體風險的把握、防范和化解；堅持以風險為主的監管內容，注重對風險的早期識別、防范和控制；堅持促進銀行內控機制的形成和內控效率的提高；增強銀監會依法履行職責的透明度。

以上述監管新理念為基點，銀監會先后制定和出臺了一系列金融監管規章和規范性文件，初步形成了以各項審慎經營規則為主要內容的風險監管的主要規則體系。例如，為加強法人機構資本監管，銀監會先后出臺了《商業銀行資本充足率管理辦法》、《關于將次級定期債務計入附屬資本的通知》、《商業銀行次級債券發行管理辦法》等規定；又如，為引導機構健全內控管理，銀監會先后出臺了《商業銀行內部控制指引》、《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《銀行業金融機構內部審計指引》、《商業銀行授信工作盡職指引》等數個規定；再如，為引導機構加強風險識別、防范和控制，銀監會先后出臺了《商業銀行市場風險管理指引》、《商業銀行操作風險管理指引》、《商業銀行合規風險管理指引》、《商業銀行壓力測試指引》、《商業銀行個人理財業務風險管理指引》、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《商業銀行房地產貸款風險管理指引》、《貸款風險分類指引》、《小企業貸款風險分類辦法（試行）》等50余件對各類風險強化管理的指導性規定。

第三，與國內改革發展需要相適應——以“放松管制、強化監管、引導改制、促進創新”為特色的全面監管立法。

為促進國內銀行業穩健發展，銀監會堅持寬嚴結合的立法原則，實現了放松管制基礎上的有效審慎監管。針對以往銀行業部分領域管制過嚴問題，銀監會采取了如下放寬管制的法律調節措施：一是部分降低銀行業務和高管人員準入要求，如取消了商業銀行代理業務、法人賬戶透支等部分業務的審查或備案，放松了對部分新業務的準入限制，取消了高管人員平調任職資格審核和部分高管人員任職資格的限制等；二是開始放松商業銀行服務價格管理，銀監會通過與發改委聯合發布相關規則，實施國家指導價與商業銀行自主定價相結合的服務定價方法，拓展了商業銀行服務定價的自主空間。在部分放松管制的同時，銀監會加強了對銀行業的風險監管指引和規范。在現行銀行業監管規則中，有160余件監管規則主要針對銀行業審慎經營與風險管理，從而建立了較為系統、完整的風險監管規則體系，凸顯了銀行業風險監管的專業性與科學性。

為促進國有銀行的機制變革，立法引導實現國有銀行改革和推動公司治理完善雙重目標。長期以來，由于國有金融資產出資人缺位、政企不分等因素影響，我國國有商業銀行未建立起科學有效的公司治理結構，激勵約束機制不健全，難以實現自主經營，整體競爭力弱。加入世界貿易組織后，為應對外資銀行挑戰，切實提高中資商業銀行競爭力，銀監會推動各方面加速國有銀行公司治理完善。在國務院再次向中行、建行、工行注入資本金基礎上，積極為國有商業銀行引進具有先進管理技術的境外戰略投資者，加快銀行公司治理結構完善。同時，發布了《國有商業銀行公司治理及相關監管指引》、《關于推動公司治理結構建設制定銀行重組改制方案的通知》等一系列規范性文件，促使商業銀行建立有效的內部權力（利）制衡和權責利制約機制，使商業銀行所有者及各利益相關者的權益得到均衡的制度安排。

為推動銀行業提高競爭力，并促進各類金融機構的機構調整與業務創新，銀監會先后出臺了《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》、《商業銀行金融創新指引》等規定來引導和激勵金融業務創新；制定和修改了《汽車金融公司管理辦法》、《汽車金融公司管理辦法實施細則》、《農村商業銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》、《企業集團財務公司管理辦法》等規章規范各類金融機構的機構整合和經營管理。

為完善金融體系，豐富國內銀行業機構類型，填補農村不發達地區金融服務空缺點，推動國內銀行業形成健康有序的競爭局面，發布了6項管理規定和工作指引以規范村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社三類新型農村中小金融機構的準入與經營管理。

目前銀行業監管法律體系的組成和表現。經過20余年的艱苦努力，我國已經初步地建立了以《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》為核心，以金融違法行為處罰、外資銀行管理等方面的行政法規為骨干，以部門規章和大量規范性文件為主體，以中央立法機關和中央政府的相關法律、法規、決議和命令為輔助，以及相關金融司法解釋為補充的，現代意義的銀行業監管法律體系。這一體系的層次框架包括：法律與相關法律二十多部；行政法規與相關行政法規十余部；規章二十多部；規范性文件五百余件；相關司法解釋七十多件；銀行業監管國際協定二十余件等。銀行業監管規則的體系化構建，為我國銀行業監管的有效運行，提供了較為完整的法律規則依據；為我國銀行業穩健和長足發展，提供了最為牢靠的制度保障。

構建銀行業監管法律體系與處理好五方面關系

構建銀行業監管法律體系的過程，實際上是一個深刻認識銀行業市場主體、經營行為、競爭關系、銀行監管、金融調控、外部生態環境極其復雜的相互關系的過程。在這一過程中，我們始終以科學發展觀為指導，以實事求是的態度，努力爭取處理好以下五方面的關系：

監管約束與促進銀行發展的關系。我國銀行業監管法律體系，是在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，逐步構建起來的。在這一過程之中，一方面，政府管制范圍需要逐步縮小，變成一個有限權力的政府，而更多的自主權將逐步還給銀行和市場，市場自由化是銀行改革的基本方向。另一方面，政府由過去的直接干預經濟，逐步通過制定規則間接管理經濟，即充當規則制定者和仲裁者，同時，我國銀行市場化發展不過30年，需要政府扶植。所以，正確處理監管約束和促進銀行業發展的關系，把握監管尺度，成為監管法律體系構建中需要平衡的首要問題。

國外經驗借鑒與國內實踐總結的關系。銀行業經營和銀行業監管，基本都是舶來品，銀行業監管法律體系也大體如此。一方面，我們要積極借鑒巴塞爾委員會制定的相關文件，認真研究各國銀行監管的法律法規，以吸取各方監管精華為我所用；另一方面，制定的相關法規又要立足國內銀行業經營發展實踐，以及目前銀行監管現狀和國家法律體制，不能逾越當前發展階段。

原則性監管與規制性監管的關系。原則性監管主要是對銀行監管設立原則性的目標，由銀行自行確定實施的具體措施。而規制性監管強調法律的精細性，對行為目標、程序、手段都進行詳細規定，兩種監管思路各有長短，在法規上體現出不同的特點。但無論是原則性監管法規還是規制性監管法規，都應重視銀行業法規體系的發展與完善，以及規則的合法性、針對性與科學性。

金融創新和金融穩定的關系。當前，金融創新在各國方興未艾，層出不窮，國內銀行也大力開展各項創新業務，以提升銀行競爭力。金融創新一方面提升銀行盈利空間，一定程度能防范單體機構風險，但是另一方面，金融創新可能突破現有法律，其合規性受到質疑，也可能會加劇整體金融風險。我國銀行并非單純商業化機構，且涉及面廣，在發展的同時，必須確保穩定。所以，銀行監管法規必須平衡金融創新和金融穩定，確保穩定前提下的創新。

樹立監管權威和規范行使權力的關系。監管者是銀行業監管法律體系的制定者和執行者，要樹立監管權威，確保令行禁止。但是，現代行政機關的權力必須受到法律制約，否則不當行使權力會消解監管權威，侵犯銀行合法利益。所以，法規一方面要對監管者充分授權，確保監管有效性，另一方面，要對監管者權力行使進行有效制約，確保權力與責任相適應，規范行使權力的相關法規已成為銀行監管法律體系的不可分割的重要組成部分。

完善銀行業監管法律體系的三個設想

讓私法成為金融體系中約束市場主體的主導法律制度

私法是調整平等的民事和商事主體之間權利義務關系的法律規范，自治是其根本特征。私法自治的應有之義在于：在民事和商事關系的范圍內，只要不違反法律，當事人的意思表示一致就在當事人之間發生法律效力，而法律應尊重當事人的意思表示，不得隨意干預。私法具有其深厚的自治基礎。中國改革開放三十年的一大成就或任務就是重建了中國以私法自治為核心的公民社會。隨著主體意識的覺醒，私法的作用將進一步得以顯現，三十年的改革已經積聚起足夠的力量和能力使私法在中國再次勃興，這一趨勢將不可避免地深刻影響中國銀行業法律制度的發展。首當其沖的即是我國商業銀行的產權制度和公司治理結構相關法律制度。我國商業銀行過去存在的基礎性問題，主要表現在：一是國有金融資產出資人缺位。在國有商業銀行中，國有金融資產一直處于出資人缺位的狀態，這決定了國有商業銀行的公司治理結構難以得到完善，而且無法擺脫政府對經營管理直接或者間接的干預和影響。二是政企不分。1997年亞洲金融危機后，為防范金融風險，國家對國有商業銀行補充了資本金，剝離了不良資產，也借鑒國際先進經驗在商業銀行風險控制、財務管理、人事激勵等方面進行了多項改革，但由于沒有建立科學的公司治理機制，沒有真正從責、權、利明晰的角度去約束銀行所有者和經營者，國有銀行依然是政企不分，其經營管理和人事制度深受政府的控制和影響，難以實現自主經營。這些都反映了我國在進行市場主體制度設計與執行過程中，沒有按照私法原理明確主體權利與義務的結果。未來幾年，法律需要在商業銀行產權制度、出資人制度、股東權利與義務、股東行為約束、法人治理結構等方面，在深刻理清社會關系的基礎上，做出更具有創造性的規定，在私法層面真正確立銀行在市場中的商事主體地位，保護其自治權利，維護市場對于市場主體的選擇和對于金融資源的配置。

以開明開放的準入制度優化金融中介、解決供需矛盾

銀行占有并牟利的資源其實是社會的經濟資源。經濟資源的稀缺性導致壟斷的暴利和尋租行為的發生，破壞了市場的平等性和競爭性。我國銀行業的準入門檻相較其他發達國家高，這在改革初期是合理的，因為有實力、懂經營的市場主體不多，容易導致金融市場的混亂，提高市場準入可以減少銀行風險損失。但是過高的準入門檻也容易導致市場壟斷，從我國現有銀行看大多具有政府背景，金融機構之間無論從服務上、組織構架上、經營模式上、服務對象上、產品設計上、業務流程上具有驚人的相似性，同質化情況嚴重，供給動力不足，銀行業進入的門檻限制也是造成銀行“懶惰”的原因之一。因此如何實現經濟的平等性是今后中國銀行業法律制度完善的重要方面，放松準入管制一直是國際政府管理的趨勢，這對于銀行業的發展也至關重要，金融機構的豐富一是可以使優質資本進入銀行業，提高中國銀行業的發展實力，另一方面使各類金融機構可以提供不同的產品，實現服務的多樣化，從而解決金融市場供需矛盾。

密切注視國際做法及其發展變化、改進風險監管法規

中國銀行業監管部門一貫重視借鑒國際銀行業監管的良好實踐，采用國際最佳做法，充分利用國際社會的銀行監管和立法經驗，本著“提高戰略性、前瞻性、實效性”的原則密切關注國際上監管法規發展的新動向。例如，世界各國實施《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》（簡稱巴塞爾新資本協議）的情況將會對我們形成很大的影響。2007年，世界上相當一部分國家和地區開始實施這個新協議。中國從自身國情考慮，沒有全部采用新協議的做法。但我們有必要積極研究如何創造條件逐步實施新協議。又如，國際會計準則理事會（IASC）公布的《國際會計準則39號》（簡稱IAS39的修訂稿和實施指導原則）。這個準則對全世界各行各業的企業都會產生震動和影響，對商業銀行資本充足率的計算、貸款損失準備金的計提和資產證券化等都會產生直接影響，對我國銀行業來說也是一個巨大的挑戰。再比如巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》和OECD公司治理原則的修改，這些修改都與銀行業監管和改革的發展趨勢密切相關。另外，還有國際社會在反洗錢、反恐融資方面的法規建設，需要及時跟蹤，在更新中國的銀行業監管法規中充分借鑒。

（作者單位：中國銀監會政策法規部）