《反壟斷法》實(shí)施面臨的幾個(gè)困惑

備受矚目的《反壟斷法》于2008年8月1日開(kāi)始施行，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《申報(bào)規(guī)定》）也于當(dāng)天獲得國(guó)務(wù)院第20次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并于8月3日公布施行。中國(guó)反壟斷第一案的主角并非如人所預(yù)料的“微軟”或“利樂(lè)”，而是肩負(fù)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家質(zhì)檢總局，媒體從聚焦到喧囂再到沉默的轉(zhuǎn)變讓更多的人士對(duì)這部“經(jīng)濟(jì)憲法”的威懾力產(chǎn)生疑慮。塵埃雖未落定，但我們不得不思考如下幾個(gè)問(wèn)題：

誰(shuí)是國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

中國(guó)立法的習(xí)慣是關(guān)于某部法律的執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡量用抽象而非具體的部委的名稱，如《反洗錢法》的執(zhí)法主體被稱為“國(guó)務(wù)院反洗錢行政主管部門”，而非明確指明為“中國(guó)人民銀行”。如此安排的考慮，一方面是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革頻繁，部委名稱變化較快，如今年全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)后就“誕生”了一些新部委，而執(zhí)法部門的概括稱謂恰恰避免了法律修訂之煩；另一方面的考慮是一部法律可能由幾個(gè)部門來(lái)執(zhí)行，如《會(huì)計(jì)法》的執(zhí)法部門就包括財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等等。

而《反壟斷法》的執(zhí)法部門在一開(kāi)始就爭(zhēng)執(zhí)不下，這或許是該部法律“十四年磨一劍”的原因之一。發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局，甚至是各個(gè)行業(yè)的現(xiàn)行主管部門，都號(hào)稱或援引法律規(guī)定以證明自己應(yīng)為反壟斷主管機(jī)構(gòu)至少是某行業(yè)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）中規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)受理部門為國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而正式公布的《申報(bào)規(guī)定》已經(jīng)非常明確，經(jīng)營(yíng)者集中應(yīng)向國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門即商務(wù)部申報(bào)。不知商務(wù)部是否會(huì)抓住這一時(shí)機(jī)再設(shè)置一個(gè)“經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)管理局”，但按照國(guó)家工商總局的“三定”方案，其反壟斷職責(zé)為負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作(價(jià)格壟斷行為除外)；依法查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)賄賂、走私販私等經(jīng)濟(jì)違法行為，并設(shè)立反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局。而從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)非垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門（地方工商局均為地方政府的組成部門）承擔(dān)反行政壟斷的職責(zé)似乎不切實(shí)際。此外，國(guó)務(wù)院近日印發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》賦予了其“依法查處價(jià)格違法行為和價(jià)格壟斷行為”的職責(zé)。發(fā)改委的價(jià)格司和價(jià)格監(jiān)督檢查司負(fù)責(zé)承擔(dān)具體執(zhí)法工作。由此看來(lái)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的分配框架已經(jīng)明晰，而國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)也宣布成立，負(fù)責(zé)組織指揮、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷工作。這個(gè)辦公室設(shè)在商務(wù)部的類似于國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在反行政壟斷方面有所作為。

以營(yíng)業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn)：客觀嗎？

《申報(bào)規(guī)定》以營(yíng)業(yè)額為唯一參照而設(shè)定了兩項(xiàng)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，并刪除了《征求意見(jiàn)稿》中的市場(chǎng)份額這一很難進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)《申報(bào)規(guī)定》起草者反映，一些部門和行業(yè)協(xié)會(huì)在征求意見(jiàn)的過(guò)程中建議分行業(yè)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，但因操作難度過(guò)大，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜，且歐盟、美國(guó)及日本均制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)適用于各行業(yè)及領(lǐng)域，最終還是以客觀、明確的營(yíng)業(yè)額為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)營(yíng)者易于了解、掌握并有明確的行為預(yù)期。據(jù)了解，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院專題研究報(bào)告中的建議確定的。該份報(bào)告是在綜合研究了48個(gè)國(guó)家經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)模型，根據(jù)中國(guó)上一年度人均GDP等數(shù)據(jù)并綜合考慮其他因素測(cè)算出來(lái)的，是目前唯一的具有一定理論和技術(shù)支撐的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

與《征求意見(jiàn)稿》相比，《申報(bào)規(guī)定》刪除了經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制和快速審查機(jī)制，略顯遺憾。鑒于經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)需要與一國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況及產(chǎn)業(yè)政策相適應(yīng)，與反壟斷執(zhí)法部門的經(jīng)驗(yàn)甚至價(jià)格指數(shù)變化也有一定的關(guān)系，各國(guó)一般都會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。且從各國(guó)的實(shí)際情況看，絕大部分申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中均無(wú)需做進(jìn)一步的審查。為了提高交易效率，減少當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，有必要建立快速初步審查機(jī)制，即對(duì)于明顯不會(huì)產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中，商務(wù)部應(yīng)盡快做出不實(shí)施進(jìn)一步審查的決定。

雖然《申報(bào)規(guī)定》考慮到銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨等特殊行業(yè)、領(lǐng)域的實(shí)際情況，規(guī)定該類行業(yè)營(yíng)業(yè)額計(jì)算的具體辦法由國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)制定。但以銀行業(yè)為例，單純以營(yíng)業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn)審查經(jīng)營(yíng)者集中未免不夠全面。雖然中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模截至2008年6月末已經(jīng)達(dá)到58萬(wàn)億元，且營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)到近19萬(wàn)個(gè)，但中國(guó)城鄉(xiāng)金融資源二元化和金融區(qū)域配置不平衡等問(wèn)題卻尤為突出。從銀監(jiān)會(huì)最近更新的《中國(guó)銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)非常不充分，有8901個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，有2868個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有一家網(wǎng)點(diǎn)，平均每萬(wàn)名農(nóng)民只擁有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)1.54個(gè)，近99%的農(nóng)戶的貸款是從農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)銀行獲得的。因此，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中的審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)異常復(fù)雜，至少要同時(shí)考慮業(yè)務(wù)規(guī)模、服務(wù)類型、網(wǎng)點(diǎn)分布及區(qū)域特點(diǎn)等因素。

外資并購(gòu)面臨的新挑戰(zhàn)

《反壟斷法》及《申報(bào)規(guī)定》實(shí)施以后，外資在中國(guó)的并購(gòu)將面臨新的挑戰(zhàn)，具體包括：

在法規(guī)適用方面，六部委于2006年8月8日公布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《并購(gòu)規(guī)定》）是否依舊適用，并沒(méi)有明確。而《并購(gòu)規(guī)定》中外資并購(gòu)的反壟斷審查部門、審查標(biāo)準(zhǔn)、豁免規(guī)定等方面均與《申報(bào)規(guī)定》有所沖突；在實(shí)際操作方面，商務(wù)部落實(shí)《申報(bào)規(guī)定》的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的主體和申報(bào)程序、咨詢機(jī)制方面有待細(xì)化。

最為關(guān)鍵的是，《反壟斷法》如何與既有法律相協(xié)調(diào)。拿銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，如關(guān)于銀行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》將該項(xiàng)職責(zé)賦予了銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，工商局與銀監(jiān)會(huì)在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的處罰權(quán)方面的爭(zhēng)執(zhí)尚未定論；關(guān)于外資并購(gòu)銀行業(yè)的問(wèn)題，《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定商業(yè)銀行變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。如此看來(lái)，是否意味著關(guān)于銀行業(yè)的并購(gòu)要經(jīng)銀監(jiān)會(huì)及商務(wù)部的分別審查或聯(lián)合審查？中國(guó)是否會(huì)最終采用如美國(guó)司法部里反壟斷委員會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)那樣兩個(gè)委員會(huì)并行的分權(quán)模式，我們拭目以待。

總之，雖然與《反壟斷法》配套的更多細(xì)則還沒(méi)有公布，但并非會(huì)導(dǎo)致如一些學(xué)者所說(shuō)的《反壟斷法》無(wú)法落地或?qū)嵺`的結(jié)果，發(fā)改委起草的《反價(jià)格壟斷規(guī)定》即將公布，已經(jīng)實(shí)施若干年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及相關(guān)法規(guī)、《價(jià)格法》及相關(guān)法規(guī)依舊發(fā)揮著反壟斷審查的實(shí)際功效。

（作者單位：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部）