中東歐國家銀行體制改革的經(jīng)驗與啟示

中東歐國家是指包括波蘭、匈牙利、捷克等從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家。這些國家不僅地域相近，而且銀行體制改革的時間和路徑也基本一致，他們還均于2004年加入了歐盟。這些國家的銀行體制改革大體上都經(jīng)歷了兩大步驟，第一步就是實行商業(yè)銀行機構(gòu)和業(yè)務(wù)與中央銀行分離，建立二級銀行體系，第二步就是將國有銀行私有化。應(yīng)該說，在市場經(jīng)濟體制下，建立二級銀行體系是必然，也是必要。但對國有商業(yè)銀行的私有化問題，則需要認(rèn)真探討。本文旨在通過對中東歐國家國有銀行私有化的路徑的介紹，總結(jié)其私有化中的經(jīng)驗，分析其中存在的問題，以對我國的國有銀行改革提供借鑒意義。

中東歐國家銀行體制改革的路徑

中東歐國家銀行體制改革的第一步發(fā)生在政治“劇變”前后，建立以中央銀行和商業(yè)銀行分離的二級銀行體制在20世紀(jì)90年代初期基本結(jié)束。如匈牙利與1987年建立了二級銀行體系，將中央銀行的貸款業(yè)務(wù)剝離，成立了3家商業(yè)銀行。波蘭1988年開始對其金融體制進行改革，通過了銀行法和中央銀行法，1989年建立了二級銀行體系，從中央銀行分理處9家商業(yè)銀行。這些國家的政府寄希望于建立這樣的銀行體制以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，但國家獨資或國家控股的商業(yè)銀行并沒有、也不可能消除計劃經(jīng)濟時期的弊端，再加上激進的企業(yè)制度改革導(dǎo)致大量企業(yè)破產(chǎn)，商業(yè)銀行的不良貸款不僅沒有減少，反而大幅度增加，給政府造成巨大負(fù)擔(dān)。因此各國開始尋求對商業(yè)銀行的私有化的改革。

20世紀(jì)90年代中期以后，私有化成為中東歐國家銀行體系改革的主旋律。銀行私有化的初期目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，減少國家對銀行的補貼，提高銀行效率，而長遠(yuǎn)目標(biāo)則是要形成能為經(jīng)濟提供有效金融服務(wù)的金融體系。但由于這些國家的金融市場既不發(fā)達(dá)更不完善，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，私營企業(yè)剛剛起步，民眾力量弱小，僅僅依靠國內(nèi)資源和市場無法完成這一重任，因此各國普遍采取了激進的、暴風(fēng)驟雨式的改革政策：降低甚至取消外資銀行進入的門檻，放松外資銀行設(shè)立分行的限制，允許外資銀行作為戰(zhàn)略投資者參股國有銀行或收購國內(nèi)銀行。到1999年底，外國控制的銀行已占匈牙利銀行總資產(chǎn)的68.5%，2000年，波蘭商業(yè)銀行63.7%的資產(chǎn)被外資控制，保加利亞國有資產(chǎn)占保加利亞銀行資產(chǎn)的份額不足20%，而外國控制的銀行占銀行總資產(chǎn)的74%。在羅馬尼亞，外國銀行控制著銀行資產(chǎn)的49.6%，國有銀行控制著銀行資產(chǎn)的47.4%。2001年底，捷克有16家銀行和10家外國分支機構(gòu)由外資所有，占市場中獲準(zhǔn)運作的銀行實體總數(shù)的71.1%。

中東歐國家銀行外資化的另一個特點是進入這些國家的外國銀行主要是鄰近的歐洲國家的銀行（除美國花旗銀行外）。如在波羅的海三國，規(guī)模較大的外資銀行都由瑞典擁有，奧地利的銀行大多進軍斯洛伐克與克羅地亞，意大利的銀行也主要在克羅地亞。進入中東歐國家最大的5家外資銀行分別為比利時的“KBC”銀行、奧地利的“Erste”銀行、奧地利信貸銀行、意大利聯(lián)合信貸銀行和奧地利賴發(fā)森銀行。

中東歐國家銀行體制改革中的經(jīng)驗與問題

從中東歐國家銀行體制的改革路徑可以看出，以下幾方面問題值得探討。

國家銀行要不要實行私有化。這似乎是一個不成問題的問題，因為理論和世界各國的實踐都已經(jīng)證明，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的、完全國家所有的銀行體制存在著政府干預(yù)、預(yù)算約束軟化、效率低、效果差、甚至腐敗等問題，其直接的表現(xiàn)就是銀行壞賬嚴(yán)重。只有通過私營化，完全按照市場經(jīng)濟的原則來經(jīng)營和管理，才能解決這些痼疾。事實上，東歐國家也曾試圖通過設(shè)立專門的壞賬處理機構(gòu)如“清理銀行”和注資來解決國有銀行沉重的壞賬包袱，但這都產(chǎn)生了道德問題。如匈牙利政府在1990～1994年向銀行系統(tǒng)注入了30億美元的資金，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，但銀行的壞賬仍在不斷增加。捷克通過注資等方式用于拯救國有商業(yè)銀行的最終費用接近于國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%，也沒有使其銀行的經(jīng)營狀況有所改善。因為這些銀行既不能獨立于國家，也不能獨立于其未經(jīng)改造的客戶即國有企業(yè)。沉重的財政負(fù)擔(dān)是東歐國家的政府無力承擔(dān)，只有選擇“出售”之路。

國家銀行如何實現(xiàn)私有化。無論如何都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，私有化是當(dāng)前世界的一種趨勢，但實現(xiàn)私有化的方式卻有多種，采取的方式不同，效果也就不同。

首先，是快速還是逐步實現(xiàn)私有化？東歐國家普遍選擇了快速實現(xiàn)私有化的激進改革方式。正像這些國家企業(yè)的迅速民營化導(dǎo)致的經(jīng)濟“休克”一樣，銀行的迅速民營化也產(chǎn)生了問題。1990～1993年的波蘭由于放松對銀行部門的管制，以寬松的條件允許私人銀行進入，使波蘭在短期內(nèi)迅速出現(xiàn)了61家新的私營銀行。同時外國銀行也開始在波蘭開展業(yè)務(wù)，先后有10家外資銀行建立。這些外國銀行的進入在促進競爭的同時也對波蘭國內(nèi)的小銀行提出了挑戰(zhàn)，私人銀行由于缺乏足夠的資本和資產(chǎn)，缺乏必要的專門知識和技能，在外資銀行的競爭面前很快陷入困境。而捷克實行“憑證私有化”法，意圖是公平、迅速地實現(xiàn)民營化，但由于憑證的持有者都是毫無市場經(jīng)驗的普通百姓，他們只能將這些“憑證”賣給投資基金，而投資基金的創(chuàng)辦者就是參與憑證私有化的銀行，其結(jié)果是銀行持有了參與憑證私有化的國有企業(yè)的股份，而國家又掌握著大銀行的控股權(quán)，銀行與企業(yè)之間的聯(lián)系不僅沒有削弱，反而進一步加強，使得“銀行的治理成為了過去遺產(chǎn)的人質(zhì)”。

事實上，從完全的國家所有向私有化轉(zhuǎn)變是需要一定條件的，這就是民營經(jīng)濟有了一定的實力，資本市場和勞動力市場得到一定程度的發(fā)展，企業(yè)家階層得到了一定的鍛煉和成長。中東歐國家正是由于缺乏這樣的條件，所以只能借助于“外資化”來實現(xiàn)銀行的民營化。

其次，是外資化還是內(nèi)資化？中東歐國家銀行的私有化主要是通過外資銀行進入實現(xiàn)的。一方面，國家財政難以支付銀行改革的巨大成本，對國有銀行的注資等形成了國有銀行被拯救的預(yù)期，因而產(chǎn)生了道德風(fēng)險；另一方面，當(dāng)時也沒有對國有銀行進行改造的知識、經(jīng)驗和技能，靠內(nèi)部力量難以改變國有銀行的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)。因此，借助外國銀行的參與改造國有銀行是當(dāng)時的中東歐國家銀行體系改革的必然選擇。世界銀行的研究報告認(rèn)為，外國銀行的引進有助于提高效率、促進競爭和金融部門的穩(wěn)定。理論上講，對于這些轉(zhuǎn)軌國家來說，外國銀行的進入有助于現(xiàn)代支付和交易體系的形成，能動員家庭儲蓄，引導(dǎo)資金流動；能提供短期和長期的儲蓄和貸款服務(wù)；會帶來風(fēng)險評估、風(fēng)險轉(zhuǎn)換和風(fēng)險共享的經(jīng)驗；能提供金融管理的咨詢、培訓(xùn)和幫助；有助于企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的形成；可以游說和促進整個銀行體系監(jiān)管制度的形成；有助于降低交易成本等。

但是，我們也不能不看到，外國銀行進入的方式不同，對本國經(jīng)濟的影響也不同。如果外資銀行在本國獨立地設(shè)立分支機構(gòu)，由于這些分支機構(gòu)的資金可以在全球范圍內(nèi)運作，本國中央銀行就很難對其監(jiān)管。如果外資銀行通過參股的方式進入，就可以相對降低資金流出入的風(fēng)險。此外，外資銀行參股的程度不同，效果也不同。從某種意義上說，國有企業(yè)實行股份化的目的在于完善法人治理結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營管理。但實行股份化與完善法人治理結(jié)構(gòu)之間并不存在必然聯(lián)系。也就是說，企業(yè)實行單一所有制不利于完善法人治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)的股份過分分散也不能完善法人治理結(jié)構(gòu)。這就意味著在實行國有商業(yè)銀行的股份化、外資化過程中，如果外資銀行參股比例過低，就很難期望其在改善法人治理結(jié)構(gòu)上發(fā)揮積極作用。從波蘭等國的實踐看，如果國家不放棄其控股地位，那么引進外資就像是隔靴搔癢，很難從根本上解決問題。

不過，即使通過引進戰(zhàn)略投資者解決了銀行的法人治理問題，也并不意味著銀行的經(jīng)營管理就可以完善起來。撇開體制的原因不說，所謂的法人治理結(jié)構(gòu)完善的西方發(fā)達(dá)國家企業(yè)和銀行因經(jīng)營管理不善倒閉的事例層出不窮，就連有幾百年歷史的巴林銀行、雷曼兄弟集團等都遭遇了由低級錯誤導(dǎo)致的危機和破產(chǎn)。這說明法人治理并非“一理就靈”。

第三，私有化過程中的政府作用問題。應(yīng)該說，私有化改革的目的之一就是要減少政府干預(yù)。傳統(tǒng)體制下的政府干預(yù)讓企業(yè)（銀行）吃盡了苦頭，國家被視為銀行危機的元兇。因抱有這樣一種對計劃經(jīng)濟體制下國家過分干預(yù)的強烈的逆反心理，中東歐國家普遍存在著盡可能減少國家干預(yù)的傾向，銀行改革也要盡可能淡化國家的作用。如果有人提出要保持必要的國家干預(yù)，就會被認(rèn)為是舊體制的維護者而遭到譴責(zé)。但隨著改革的推進，企業(yè)混亂和銀行危機的出現(xiàn)，人們才逐步認(rèn)識到，在市場機制尚未形成，銀行整體素質(zhì)還較低的情況下，過分淡化國家的干預(yù)和控制，不僅不能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而還會造成更大的損失。因此，國家不僅要幫助銀行解決不良資產(chǎn)問題，而且還要建立健全法律制度，強化金融監(jiān)管，為銀行改革創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。因為銀行改革不僅涉及到中央銀行法、商業(yè)銀行法以及企業(yè)破產(chǎn)法等，還涉及到公司法、證券法、信托法、會計法、資產(chǎn)評估法、反壟斷法等多項法律制度。而且，在市場機制不健全的條件下，為了規(guī)范競爭，也需要加強金融監(jiān)管。顯然，這些問題只有依靠政府的幫助才能解決。

第四，銀行外資化后的國家經(jīng)濟和金融安全穩(wěn)定問題。

改革初期，中東歐國家出于維護國家利益以及經(jīng)濟和金融安全的考慮，也曾限制外資銀行的進入，特別是限制外資銀行的入股比例，但最終還是沒能經(jīng)受住國內(nèi)和國外兩方面的壓力。盡管自中東歐國家銀行體制改革以來沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的金融穩(wěn)定問題，但從理論上講，銀行的外資化，尤其是一個國家主要的銀行股份都控制在外國銀行手里，必然會對國家的經(jīng)濟利益、尤其是金融的安全和穩(wěn)定造成影響，特別是像中東歐這些剛剛建立市場體制的國家。首先，出于利潤最大化的考慮，那些擁有雄厚資本實力的外資銀行在確定市場定位時往往把信貸和各項業(yè)務(wù)發(fā)展的重點放在了規(guī)模大、盈利能力強、信譽好的大公司、大企業(yè)上，而對于剛剛發(fā)展起來、管理不夠完善、信息透明度不高的中小企業(yè)則很少給予支持。這就使得國內(nèi)的中小企業(yè)很難獲得大銀行的資金支持，只能靠國內(nèi)的一些風(fēng)險管理水平還不高的銀行給予零星的貸款，而這些國內(nèi)銀行本來管理水平就低，再加上只能做一些風(fēng)險較大的業(yè)務(wù)，因此必然面臨著更大的風(fēng)險。這種情況進一步加劇了不同規(guī)模銀行之間的不平等競爭，形成了國內(nèi)銀行的惡性循環(huán)。同時，外資銀行在東道國面臨金融危機時的問題會更復(fù)雜。一方面，外資銀行比東道國銀行對危機更加敏感，在發(fā)生危機時一般更傾向于收縮信貸和資產(chǎn)規(guī)模，這無疑會進一步加劇危機。另一方面，在中東歐國家，大銀行幾乎全部為外資所控制，如果發(fā)生金融危機，東道國政府會處于兩難境地：不救銀行，受損失的是國內(nèi)居民；要救銀行，得利的則是外國人。很難想象，如果在中東歐發(fā)生近期在美國出現(xiàn)的金融危機（由次債危機引發(fā)的金融危機），中東歐國家政府如何行事。此外，即使是在經(jīng)濟穩(wěn)定時期，如果國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營較差，盈利率較低，也很難保證這些外資銀行不把籌集到的資金轉(zhuǎn)投國外。這顯然也不利于本國經(jīng)濟的發(fā)展。

中東歐銀行體制改革對中國的啟示

中東歐國家的銀行改革已經(jīng)基本完成，迄今為止，這一改革進行得也比較平穩(wěn)，其成功的經(jīng)驗和存在的問題也帶給我們很多啟示。

簡單的私有化包括外資化都是不可取的。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟存在問題，但市場經(jīng)濟也有自身難以解決的矛盾。國有制有問題，私有化也有問題，國有制的問題需要通過私有化改革來解決，但絕不可指望私有化能解決所有問題。國有制存在的是效率問題，私有化存在的是公平和風(fēng)險問題。因此，改革需要有全盤的考慮，需要有系統(tǒng)的理論作指導(dǎo)。在理論創(chuàng)新沒有完成、理論指導(dǎo)不能實現(xiàn)的情況下，改革不能指望一蹴而就，只能循序漸進，逐步創(chuàng)造條件。漸進的私有化戰(zhàn)略更為有利，因為大爆炸式的激進私有化會導(dǎo)致政府承受巨大的財務(wù)風(fēng)險。此外，轉(zhuǎn)軌成本的水平也會對民眾的接受程度產(chǎn)生限制。如果轉(zhuǎn)軌成本超出了一個臨界點（產(chǎn)出急劇下降、失業(yè)猛增），那么就會出現(xiàn)政策被逆轉(zhuǎn)的真實危險，人民就可能會抵制并反對改革。

不論是私有化的改革還是對外開放，都應(yīng)該在國家（政府）的掌控范圍之內(nèi)。尤其是銀行和金融體制改革，在改革的同時必須加強金融監(jiān)管，嚴(yán)肅各項制度。中東歐的經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的銀行改革過程中，政府的干預(yù)是不可避免的，也是十分必要的。原因在于，在轉(zhuǎn)軌過程中，市場機制處于形成階段，其調(diào)節(jié)能力及效率還很低下，政府必須為市場機制的盡快形成創(chuàng)造條件。同時，銀行轉(zhuǎn)型不會自發(fā)完成，政府必須引導(dǎo)和促進這一轉(zhuǎn)變，建立市場基礎(chǔ)設(shè)施以及創(chuàng)造市場正常發(fā)揮作用的必備條件。在政府干預(yù)與市場推動之間取得平衡，正是中東歐銀行改革所取得的重要經(jīng)驗。

不能迷信國際活躍銀行的公司治理和管理能力。近年來接連出現(xiàn)的英國巴林銀行和日本大和銀行事件以及亞洲金融危機和美國次債危機，再加上美國的一些信譽卓著的大公司因做假賬而倒閉，這些都告訴我們，所謂的“百年老店”、“法人治理解構(gòu)完善”等都是靠不住的。一方面，管理是一個常新的話題，新問題、新情況不斷出現(xiàn)，管理也需要不斷創(chuàng)新，因循守舊，夜郎自大，必然遭受損失。另一方面，改善法人治理結(jié)構(gòu)也只是為企業(yè)和銀行改善經(jīng)營管理創(chuàng)造了必要的條件，但絕不是充分條件。因此，希望通過引進所謂的“戰(zhàn)略投資者”完善法人治理解構(gòu)，提升管理水平，實際上是不現(xiàn)實的。從我國國內(nèi)的銀行來看，一些沒有引進戰(zhàn)略投資者的銀行入招商銀行，其經(jīng)營業(yè)績和管理水平并不比其他引進了戰(zhàn)略投資者的銀行差。因此，改革要從實際出發(fā)，不能一刀切，更不能出于私利廉售國有資產(chǎn)。

（作者單位：中央民族大學(xué)）