村鎮銀行的風險控制問題

前不久，中國民生銀行組織專家對6家村鎮銀行、6家省市銀監局和政府、5家涉農和中小企業、4家農村商業銀行或信用社以及民生銀行正在籌備的彭州、慈溪村鎮銀行等進行了全面細致的考察和調研。本文基于此次調研的成果，對村鎮銀行風險控制中的問題進行分析。

村鎮銀行的業務和金融生態環境

根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行是以服務“三農”為根本宗旨，且具有“自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束”的獨立企業法人資格的一種追求利潤最大化的本地化經營的小型銀行。目前開業的44家有數據的村鎮銀行的平均注冊資本才3898.8萬元。股東個數從一個到二十多個不等，但第一大股東都是商業銀行。員工一般在30人以內。它的生存環境和業務都具有十分的特殊性。

根據村鎮銀行的服務“三農”的宗旨及其規模特點，它主要是以農戶、農村工商業等為服務對象，吸收他們的存款并向他們發放貸款。但從走“高端路線”的代表匯豐曾都村鎮銀行和相對落后的代表咸豐（國家級特困縣）村鎮銀行目前的業務來看，它們的業務定位都是以農村工商業為主。比如從咸豐村鎮銀行得到的數據看，中小型工商企業貸款占到76.7%，農業貸款只占到不足四分之一。儀隴惠民村鎮銀行農戶貸款只占到20%。匯豐曾都村鎮銀行雖沒有公布數據，但從其選址隨州市區、并面向“企業＋農戶”為主的方針看，結果應和咸豐差不多。而且從大多村鎮銀行的選址原則來看，一般選擇在具有特色產業的地區，曾都村鎮銀行是和曾都的出口貿易密切相連，咸豐村鎮銀行是和當地的養殖業息息相關的。這類業務具有數量多、規模小、風險大、分布散的特點。同時各個地區的產業具有相對單一性，產業風險較大。

從金融生態看，村鎮銀行的潛在客戶都是一些缺乏信用信息的農村中小企業和那些沒有抵押物的農戶，很多個體企業主及個人的信用及法制觀念淡泊，信用狀況復雜。同時，農村金融市場不發達，擔保、保險及其它金融中介不多，金融業務開展有一定困難。村鎮銀行也受到農村信用合作社及郵政儲蓄銀行在網點、網絡、品牌等方面的競爭，特別表現在吸收存款方面。從政策層面看，各種配套政策還沒有成熟，各種稅收等優惠待遇不能落實，支農存款、央行清算、大小支付系統結算等方面還存在歧視性。總之，村鎮銀行所生存的金融生態環境尚有很大缺陷。

村鎮銀行面臨的風險

信用風險

信用風險是銀行面對的主要風險。對于村鎮銀行更是如此。因為村鎮銀行面對的是大量的小企業或者農戶，既沒有以往的信用記錄，也沒有完善的財務及產業發展系統可供評估，也沒有相關的專業評估機構對其進行評估。尤其是對農戶的貸款，有時更無財產可以抵押，甚至有把村鎮銀行的貸款當成以前的“公家錢”，能賴就賴的思想仍存在。同時，農民沒有個人信用意識，認為還不上錢無所謂，而且不還錢有跟風的可能。對于這種主要風險，目前村鎮銀行主要還是采取“回避”的方式處理，還沒有真正面對。比如匯豐曾都采用的“企業＋農戶”方式，只有那些有相對較大的企業為依托或抵押、擔保的農戶才可以獲得貸款。別的村鎮銀行也采取類似的方法，比如邛崍國民村鎮銀行的“合作社＋農戶”模式等。在這種模式下，盡管一些村鎮銀行，比如咸豐村鎮銀行，目前不良貸款率為零，但是這種回避不是完全的，也不是長久的，畢竟隨著競爭和農戶資金需求的發展，面向更小的企業和單個農戶的業務遲早會進入村鎮銀行的業務范圍，這種風險難以真正回避。

流動性風險

村鎮銀行目前受到嚴格的地域限制，不能跨地區進行存貸業務。這種小區域的“取之于民，用之于民”的模式很容易產生流動性風險。前面已經說過，村鎮銀行在吸收存款方面受到農村信合、郵儲等的競爭，不僅網點、品牌等存在弱勢，而且不能開辦對公存款業務等，致使資金并不十分充裕。同時各地基層人行對村鎮銀行的存款準備金率規定不一，很多按照一般商業銀行標準進行，也降低了對農信社等的競爭力。但是郵儲等卻不愿意在農村進行放貸，致使農村對村鎮銀行的放貸需求強烈，這樣便產生了資金需求和供給的不對稱性，從而很容易產生流動性風險。同時，由于儲戶和貸款客戶同屬一個地區的農業經營者，而農業具有明顯的季節性，到春季儲戶和貸款人同時來到銀行提取資金，造成銀行資金來源的減少和需求的增加，會使流動性問題更為突出。再者由于規模小，在盈利的壓力下，會不斷擴大貸款規模。一些村鎮銀行的貸存比已經超過了監管紅線75%，個別銀行甚至超過了100%，有的甚至開始動用資本金發放貸款（比如吉林東豐誠信村鎮銀行等）。據統計至2007年5月31日，農村新金融機構（主要是村鎮銀行）吸收存款5523萬，發放貸款13843萬，正是這一問題的佐證。所以，流動性風險表現得很突出。

操作風險

從目前大多村鎮銀行的人員結構來看，一般是由大股東派董事會人員，行長、前中后臺工作人員一般當地招聘，經培訓后上崗。基本上就是兩級管理的扁平結構。從業務管理看，一般沿用大股東銀行的原有制度模式。業務流程上從原有的較大客戶向農村客戶調整，采取相對靈活模式。這種結構的特點是效率高，但也帶來易產生操作風險的可能。首先，從農村當地招聘的業務人員素質相對不高，合規操作意識差，風險意識淡薄，在只有兩三個人組成的業務部門工作，容易產生以感情代替內控制度，排斥“認制度不認人”的法理性控制機制的現象，使各業務操作環節上的監督制約形同虛設，操作隨意，從而產生風險。其次，由于村鎮銀行剛剛起步，業務發展和同業競爭壓力較大，在經營理念上出現重營銷輕管理的理念偏差，盲目追求業務發展規模，而忽視風險管理和防范，輕率授信，甚至違規做業務，留下風險隱患。再次，由于村鎮銀行業務屬于較新的業務，沿用大股東銀行原有的風險管理機制存在一定困難。村鎮銀行員工都來自原有大銀行的基層，缺乏對風險控制的整體把握能力，現在進入具有扁平結構的村鎮銀行，他們難以把握業務操作中風險控制的重點、難點。又加之業務流程中的關鍵風險環節沒有進行標識和區分，關鍵風險點和風險控制措施不明確，業務操作人員難以識別風險控制的重點和難點，操作風險管理壓力大、效率低。最后，管理部門對村鎮銀行的監管不夠，容易產生操作風險。目前由于村鎮銀行試點速度較快，地方政府、人民銀行和銀監會之間的分工尚不明確，監管政策法規還沒有成型，比如利率浮動范圍、金融統計、異常情況應急預案等方面的制度尚不明確，加之村鎮銀行地處基層，檢查由于時間、人員等問題往往不到位、不及時、不徹底，容易滋生操作風險。

行業、政策及風險集中的風險

首先，農業作為弱勢產業，本身具有很大的風險。農業和農民對自然條件的依賴性很強，抵御自然災害的能力弱。同時農村相關的災害保險不發達，一旦發生自然災害，損失難以避免。同時，農村產業發展存在很大的盲目性，一種產業很容易出現大起大落，不易把握其發展狀況。比如陜西曾連續發生大量砍伐獼猴桃樹、蘋果樹事件，去年成片的蔬菜被耕種機犁在地里等類似事件。它們都會給貸款造成很大的風險。其次，農村基層政策不穩定，產業發展方向易變化，也容易造成風險。同時，農村發展的很多小企業都是技術落后，受國家政策限制的產業，地方政府出于地方發展的需要而予以支持或者不予取締，比如小煉鋼廠、土煉油、小石灰窯、小煤窯等。他們往往是地方政府默許甚至保護的對象，也是村鎮銀行的“優質客戶”。它們在原有民間資金的支持下不斷發展，對國家宏觀政策不敏感。但是一旦國家或地方政策變得嚴格、明確，可能就會發生大的波動，引起大的風險。最后，村鎮銀行經營地域范圍狹小，域內農業和工商業也比較單一，比如曾都的香菇、木耳等的出口，咸豐的養殖業等。村鎮銀行目前選址該地的原因之一就是看中這些特色產業，業務定位也是主要服務這些特色產業，所以，村鎮銀行的業務高度集中于一、兩個產業。又由于這些產業具有較高的行業風險，所以，村鎮銀行的風險集中度較高，不易進行對沖和管理。

加強村鎮銀行風險管理的建議

加強信用風險管理對策。第一方面，從村鎮銀行內部來講，必須研究并建立一種科學高效的、簡單的農村信用評估方法，使得相關人員易于掌握并高效決策。目前各個村鎮銀行一般都是采用兩人調查決策體制，如果兩人意見不一，行長親自進行授信調查的機制。過程簡單，主觀性高。所以，沒有簡單、科學的方法是不行的。這方面目前大多采用雇傭對當地農民熟悉的員工，甚至和村干部合作的方法解決。具有參考意義的孟加拉格萊珉銀行的作法是增強農戶之間的互相合作與聯保，減少信用風險。另一方面，需要當地政府通過政策激勵當地的信用環境建設，并引進或建立農村信用評級機制。這是改善農村信用環境的根本，但也是一項長遠而艱巨的任務。這方面可以借鑒咸豐縣的做法。該縣先后出臺了《咸豐縣金融生態環境建設五年規劃》、《咸豐縣信用社區創建工作方案》等地方信用建設方案，并持續開展信用企業和信用鄉鎮、信用社區等信用創建活動。為鼓勵和支持金融機構培植A級以上信用企業，縣委、政府出臺了獎勵政策，金融機構每新培植一戶A級企業獎勵1000元，一戶AAA級信用企業獎勵3000元。把信用鄉鎮、信用村、信用農戶創建目標納入全縣各鄉鎮和縣直部門工作考評范圍，并設立“信用杯”，實行專項工作考評。又如遼寧為391萬戶農戶建立了信用檔案，對288萬農戶進行了信用評價，這些經驗都值得推廣。

加強流動性風險管理對策。首先，要加強存款吸收能力。從民間資金來說，村鎮銀行在網點數量、結算便捷程度、品牌等方面都存在弱勢，所以，提高吸收存款能力有一定難度。但是村鎮銀行可以充分發揮自己立足本地、服務三農、又有大銀行股東背景的特點，將農戶、農村企業吸引到自己的旗下。由于目前農村小額貸款的額度一般在3萬元以內，已經不能滿足農村經濟發展的需要，很多地方的支農再貸款額度都被農信社完全閑置。而村鎮銀行正好以農村相對較大資金需求的村鎮企業為主要客戶，正好符合市場的需要，可以抓住這一市場。而農戶和農村企業具有千絲萬縷的聯系，村鎮銀行應抓住這一點挖掘農戶資源。比如農村企業的原料可能來自農戶，農戶的養殖或種植產品可能通過一定固定渠道出售，農村企業的產品可能和股東銀行的大客戶之間具有重要關系等，充分開發這些特殊聯系，必然能有很大收獲。這方面的一個典范就是曾都匯豐村鎮銀行，它充分利用匯豐跨國優勢，將和匯豐海外客戶相關的曾都的香菇等出口企業拉到自己旗下，取得很好的效益。

在增加存款方面還有一個方面可以爭取，那就是一些專項支農資金，目前都存放于農信社等。隨著村鎮銀行的經營進入正軌，信用等級提高后，應積極爭取這部分資金，并爭取對公存款及其它負債業務。除此之外，深入農戶、提高服務等方面也很重要。另一方面，加強對村鎮銀行的監管并科學化激勵機制。目前監管部門對村鎮銀行的監管相對不強，這也是造成流動性風險的原因之一。所以，加強監管可以降低該風險。根據已有的村鎮銀行的調研來看，一般需要2年至3年可以獲利。但是激勵方面對行長一般采取的是利潤分成的方法，這就容易造成行長在開業之初的兩年急于放貸獲取利潤。在資金不足的情況下易于產生流動性風險。可以適當調整頭幾年的績效考核辦法，給他們一個緩沖時間，有利于減小風險。

加強操作風險管理對策。首先，加強對員工的培訓。不僅要培訓其風險意識和責任意識，使所有員工了解操作風險，提高對風險的敏感性，使其在業務拓展的同時重視風險識別與控制，將“操作風險管理”融入到日常業務操作和管理過程中。而且要加大對業務的培訓力度，提高員工業務技能，使其盡快熟悉崗位各項要求、相關規章制度和業務操作規程，把各項規章制度要求落到實處，從而真正起到相互監督、相互制約的作用，有效控制操作風險。其次要梳理關鍵風險點。最好聘請大股東銀行的風險控制技術人員，根據村鎮銀行業務操作流程，梳理排查易導致風險損失，或對造成損失有顯著影響的關鍵業務環節中的重要風險點，并依據有關規章制度，制訂相應的風險控制措施。幫助他們識別風險控制的重點，減輕風險管理工作的壓力，為管理和操作人員提供有力的工作遵循依據。最后，提高檢查質量，落實整改工作，加強問責制。大股東銀行應該發揮自己的技術優勢，加強對村鎮銀行的檢查和督促，抓住重點，對容易導致案件和造成資產損失的薄弱環節和崗位進行重點核查。同時，監管部門包括人行、銀監會和地方政府也應加強對村鎮銀行的監管，不僅出臺相應的政策，同時要加強現場和非現場檢查，避免出現操作風險，從而影響農村金融改革試點的成功及推廣，使村鎮銀行一開始就安全運行。再就是加強對村鎮銀行管理及操作人員的約束，必須加強問責制，使其開展業務時具有更強的責任感。

加強行業、政策風險防范對策。首先，從根本來講，應完善農村金融市場，特別是加強農業相關的保險業的發展。這是不僅對村鎮銀行，而且對農民都非常有益的事情。但也是一項需要政府、企業共同努力的艱巨任務。如2007年國家財政開始對農業保險予以補貼，中國人保、中華聯合財保、安華農業保險等公司與中國再保險集團簽訂了政策性農業再保險框架協議。所以，農村保險已經開始不斷完善，但仍需繼續加強。其次，從眼前來講，最可行的就是村鎮銀行要加強農村產業發展的研究。既包括研究某一行業的發展前景，比如曾都的香菇的市場發展狀況，近幾年的市場前景如何等。也包括某些行業對于國家發展政策和方向的合規性研究。比如地方小企業，如小煉油廠等和國家政策的關系、可能的存活空間和時間等。這種風險特別突出，因為一旦國家政策嚴格實施，他們可能瞬間倒閉，風險難以把握。村鎮銀行必須保持高度的政策敏感性，嚴格把關，遠離這類風險產業。再次，集團化經營，使業務多元化。農村的工商業、種植養殖業一般表現出單一性，所以單個村鎮銀行實現多元化經營的難度較大。但是不同地區的農村的特色產業往往是不同的，風險也就不同。根據目前村鎮銀行的管理體制，村鎮銀行不能進行跨地區業務，所以無法把不同地區的風險進行對沖。因此，組建大的農村銀行集團，或者成立專門的控股公司，同時控股幾十甚至上百家村鎮銀行是可行的方案之一。但是目前要求村鎮銀行的第一大股東必須是商業銀行，所以，由某一銀行牽頭，在全國成立大量村鎮銀行，這樣必要時各個村鎮銀行間可以根據風險狀況調整資金，從而確保整體的安全性。這種模式已經有如常熟商業銀行等銀行采用，也是民生銀行擬采用的模式。著名的格萊珉銀行就是采用類似集團結構模式。另外，日本的農業協同組合、信用農業協同組合及農林中央金庫三級組織也具有類似的總分制結構。它們對于我國的村鎮銀行的組織結構都有一定的指導意義。

除此之外，積極的和證券、基金及保險公司合作，開展相關的中間業務，也可以化解部分風險。

總之，村鎮銀行是順應農村經濟發展和農村金融改革的潮流而出現的新的金融機構。它作為新生事物而處于經濟高速發展、市場前景廣闊良好、總體規模龐大但又相對弱勢的農村經濟環境下，必然面對很多已知和未知的風險。村鎮銀行的發起行、村鎮銀行自身、中央及地方政府、監管部門等各個方面，都需要從自己角度出發，通力協作，共同確保村鎮銀行試點高起點、高質量的發展，為服務“三農”、為農村金融改革切實做出貢獻。

(作者單位：北京大學光華管理學院博士后流動站。本文得到國家社會科學基金資助，基金號：05CJL025）