國家利益與能源戰(zhàn)略

近年來，世界能源需求快速增長，能源供給漸趨緊張，以石油為主的礦物燃料價(jià)格迅猛上升。歐佩克國家的地緣政治紛爭和極端氣候變化，國際金融資本的炒作，加劇了國際能源供求形勢的復(fù)雜性。國家之間在溫室氣體排放上不同的態(tài)度和政策措施，形成了不同國家在使用礦物燃料上的利益的差異。而且，一些國家的能源基礎(chǔ)設(shè)施以及國內(nèi)能源政策不能及時(shí)滿足能源供求市場的需要，造成了國內(nèi)能源供求的失衡。不少國家的政府為了維護(hù)國家利益，從保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的角度高度重視能源安全，制定或調(diào)整了本國的能源戰(zhàn)略。 那么，中國作為世界上的發(fā)展中大國，石油進(jìn)口依賴度高的大國，溫室氣體排放大國，能源需求規(guī)模龐大、增長速度較快的大國，應(yīng)該如何根據(jù)國家利益來制定能源戰(zhàn)略呢？

非替代性的戰(zhàn)略商品

市場上的商品琳瑯滿目，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能用成千上萬這個(gè)詞所能形容，但是一些商品就顯得格外重要，需要放在國家利益層面上討論，于是就需要從國家戰(zhàn)略層次上對這些商品進(jìn)行管理，比如能源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，一種商品在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的重要程度，不僅要看它在國民總產(chǎn)值中所占的份額，也要看它在企業(yè)生產(chǎn)和居民生活中被替代的程度。這個(gè)份額越大，其重要程度越高，被替代的程度越差，其重要程度也就越高。能源在國民生產(chǎn)中所占的比重并不高，美國的能源產(chǎn)品的凈產(chǎn)值不到國民總產(chǎn)值的4%，中國的這個(gè)數(shù)字大約是6%，但其被替代的程度卻很低，目前，盡管一些可再生能源，例如風(fēng)能，已進(jìn)入了市場，但是因?yàn)閮r(jià)格和技術(shù)的原因，目前還很難替代礦物燃料，目前這些礦物燃料在全球一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占85%的份額。

經(jīng)濟(jì)增長（這里的經(jīng)濟(jì)增長是指綠色經(jīng)濟(jì)增長，即GDP扣除了礦產(chǎn)資源價(jià)值的損失量和排污引起的生態(tài)環(huán)境的價(jià)值損失量）有波動，就業(yè)狀況有起伏，物價(jià)水平有漲落，國際收支有盈虧，這是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)。但是，因?yàn)槟茉吹亩倘保瑢?dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度過低、失業(yè)狀況嚴(yán)重，或通貨膨脹惡化，乃至國際收支持續(xù)失衡時(shí)，能源的供求狀況就直接決定了一個(gè)國家居民的整體福利水平，能源因此與國家利益有了直接的聯(lián)系。如果我們把國家利益看作是經(jīng)濟(jì)持續(xù)的增長，那么這個(gè)增長幅度有個(gè)底線，不低于這個(gè)底線的經(jīng)濟(jì)增長，國家經(jīng)濟(jì)就是安全的，低于這個(gè)底線，國家經(jīng)濟(jì)就是不安全的。同樣，能夠保證國家經(jīng)濟(jì)安全的能源供求狀況，可以稱之為能源安全，反之反是。

在實(shí)踐中，人們對能源安全的認(rèn)識有一個(gè)過程。阿拉伯國家的石油禁運(yùn)，對一些西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較為嚴(yán)重的影響。當(dāng)時(shí)中國大陸的經(jīng)濟(jì)正被蘇美兩國的封鎖，不是國際石油市場的玩家，沒有感受到石油供給突然中斷后的缺油之苦。可對連談戀愛都得躺在汽車上的美國人來說，缺油可是件天大的事情。山姆大叔不是有錢嗎？阿拉伯弟兄們的石油就是不賣，真是有錢也難買不賣的貨。供給減少，價(jià)格上升，需求就要減少。石油需求減少，短期內(nèi)替代石油的能源技術(shù)短缺，投資和需求就會減少，經(jīng)濟(jì)就會衰退。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱這種現(xiàn)象為“供給沖擊”。為了對付歐佩克，西方發(fā)達(dá)國家成立國際能源組織，應(yīng)付石油供應(yīng)的突然中斷，保障能源安全。前幾年，烏克蘭和美國卿卿我我，惹得俄羅斯動了氣，嚴(yán)寒的冬季掐斷了供給烏克蘭的天然氣。這次“斷氣”行動，使得依賴俄國天然氣的西歐國家如坐針毯，擔(dān)心俄羅斯這頭北極熊哪天一不高興，故伎重演。

如果說，上述的對能源安全狀況主要指國外能源供給對本國的經(jīng)濟(jì)沖擊，那么，國內(nèi)能源的供給狀況也會沖擊本國的經(jīng)濟(jì)。例如，2003年美國三條輸電線路故障導(dǎo)致的北美輸電事故，今年中國春節(jié)期間的冰凍天氣造成的部分地區(qū)能源運(yùn)輸和輸電線路癱瘓事故，都對經(jīng)濟(jì)生活造成了不小的損失。因此，能源安全也必然包括國內(nèi)能源供給問題。同時(shí)，礦物燃料的大規(guī)模使用，溫室氣體排放的持續(xù)增長，人類生存環(huán)境的惡化，能源使用方式成為能源安全的重要內(nèi)容。顯然，解決溫室氣體排放問題已經(jīng)超越了國家邊界，成為國際問題。

從國家利益到國家能源戰(zhàn)略

站在國家利益上看待能源問題，就需要政府對能源進(jìn)行管理。既然進(jìn)行管理，總的有個(gè)清晰的思路、明確的目標(biāo)、具體的措施和管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)系統(tǒng)工程就是國家的能源戰(zhàn)略。

清晰的思路來自于對現(xiàn)實(shí)情況的了解，對未來的把握。就中國而言，從供給看，我國的能源賦存條件是煤多油少，煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中占三分之二的比重，對國外石油的依賴程度接近了50%，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在較長的時(shí)期內(nèi)恐怕很難改變。從需求看，我國十幾億人口的人均國民生產(chǎn)總值要在本世紀(jì)中葉達(dá)到那時(shí)中等國家的收入水平，經(jīng)濟(jì)必須持續(xù)快速的增長，所需要的能源不僅數(shù)量龐大，而且增長速度快。但是，礦物燃料是不可再生資源，其地質(zhì)儲量是有限的。以石油為例，根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)2008》，全球的石油只能開采41年，中國的石油只能開采11年到12年。從生態(tài)環(huán)境的角度看，隨著人們收入水平的提高，對優(yōu)質(zhì)環(huán)境的需求更加強(qiáng)烈，不會容忍無限量的排污。

我們的經(jīng)濟(jì)必須增長，否則，就會落后，落后就要挨打。我們不就是因?yàn)槁浜螅瑥?840年開始，被列強(qiáng)欺侮了100來年嗎？經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長意味著能源需求的持續(xù)增長，但是礦物能源的有限性和環(huán)境容量制約了能源的供給和使用，怎么辦？思路是做好能源的加減運(yùn)算。所謂加，就是增加本國的能源供給，包括核能、煤制油和可再生能源；所謂減，就是減少石油的依賴程度，減少燃燒礦物燃料的排污，提高能源利用水平。那么加多少、減多少，哪里加，哪里減，怎么加，怎么減，既要有目的，也要有措施。

目標(biāo)必須是明確的。煤電油需要多少、水核風(fēng)電需要多少，國內(nèi)三四十個(gè)個(gè)行業(yè)，每個(gè)行業(yè)應(yīng)該節(jié)多少能，減多少污，必須明確。明確的目標(biāo)來自于對能源供求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較為準(zhǔn)確的把握。這一方面我們做的并不理想。當(dāng)我們把房地產(chǎn)、汽車作為國家的支柱產(chǎn)業(yè)加以大力支持的時(shí)候，當(dāng)我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)候，必然也是重工業(yè)發(fā)展的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)學(xué)家還在爭論中國是否應(yīng)該發(fā)展重工業(yè)，政府部門還在講煤炭限產(chǎn)、電站限建。結(jié)果是2004年和2005年全國24省市拉閘限電。2007年1月，有關(guān)部門發(fā)布煤炭工業(yè)“十一五”規(guī)劃，規(guī)劃2010年的煤炭產(chǎn)量為26億噸，但當(dāng)年的產(chǎn)量就達(dá)到了這個(gè)數(shù)字。即使這樣，2008年，煤炭供給再次緊張，煤價(jià)飆升，全國電廠儲備煤下降，噸煤難求，連身處煤海的山西電廠也缺煤，沒米下鍋。

要實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，就要有措施。制定措施就一條原則：市場的“無形之手”輔之以政府的“有形之手”，政府既不能包打天下，也不能袖手旁觀。政府的措施就兩招：胡蘿卜加大棒。所謂胡蘿卜就是鼓勵和幫助企業(yè)能源企業(yè)進(jìn)軍國際市場，鼓勵和幫助企業(yè)提高能源利用效率、研發(fā)節(jié)能技術(shù)，鼓勵居民節(jié)約能源，鼓勵企業(yè)開發(fā)新能源；所謂大棒就是限制高耗能低效益企業(yè)或行業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和環(huán)境承載能力的要求確定污染物排放數(shù)量。每一招有三板斧：經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段。每招的效果如何，取決于經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段是否與市場機(jī)制相適應(yīng)。舉例來說，我國雖然早就頒布了建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，但到2000年底，我國達(dá)到節(jié)能目標(biāo)的建筑只占同期建筑總量的5%，2005年初，新建筑只有15%—20%執(zhí)行了建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。之所以推行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)槲覈F(xiàn)在的建筑能源消耗量已接近全社會能源消耗總量的三分之一，接近發(fā)達(dá)國家的水平。建筑節(jié)能對改善我國的能源供求狀況，意義十分重大。由于我國很多地方供暖收費(fèi)只按房屋的建筑面積來計(jì)算，同等面積的節(jié)能房屋與非節(jié)能房屋一個(gè)價(jià)格，節(jié)能不節(jié)錢，消費(fèi)者不愿意，開發(fā)商沒動力。

能源戰(zhàn)略有個(gè)管理問題：誰做這些事情？美國是能源部，俄羅斯是燃料動力部，日本是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下設(shè)的能源與核資源廳，英國是貿(mào)易工業(yè)部。也許是誰并不重要，重要的是做了沒有，做的效果如何？這就涉及到國家的能源管理體制。

從1978年到2001年，我國的能源管理部門裁撤并立了7次，到了2001年，涉及國家能源管理的部門只由兩個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門：國家煤礦安全監(jiān)察局和國家電力監(jiān)管委員會。2003年以來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，能源供求形勢緊張，政府的作用需要加強(qiáng)，于是又在國家發(fā)革委中下設(shè)了能源局，2005年成立由國家領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)德國家領(lǐng)導(dǎo)能源小組，2008年再次成立能源部呼聲中未果中成立了國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)下的國家能源局。這二十來年中，國家能源管理部門共變動10次，平均兩年變動1次，前7次基本的趨勢逐漸削弱，后三次的趨勢是逐漸加強(qiáng)。這樣來回折騰的教訓(xùn)是什么？能源問題是戰(zhàn)略問題，國家利益的根本，要有專門的政府部門去做。

回顧近幾年來我國能源部門決策的成效，不能說是很理想。例如，煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃預(yù)計(jì)2004年煤炭產(chǎn)量為16億噸，而當(dāng)年的實(shí)際產(chǎn)量是19.5億噸，出現(xiàn)了較大的失誤，前面提到的煤炭工業(yè)“十一五”規(guī)劃也是如此。為什么會這樣？決策思路出了問題：決策過程中民眾參與不夠。如果全國大中型鋼鐵企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)公司、煤炭生產(chǎn)企業(yè)、運(yùn)輸部門等行業(yè)的若干代表，各個(gè)地區(qū)的官員，能源工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家，以及能源決策部門共同談?wù)摚瑳Q策的效果或許更有成效一些。這一點(diǎn)，我們須向日本學(xué)習(xí)。