蹣跚前行的高校學(xué)生申訴制度

現(xiàn)代法治觀念認(rèn)為，一道合理的程序優(yōu)于一打至善的實體規(guī)則。所以，學(xué)生申訴制度必須體現(xiàn)程序的公正和透明，確保學(xué)生申訴過程的合法、公開、公正。從已出現(xiàn)的學(xué)生與學(xué)校之間的爭議來看，大都與學(xué)校的處理程序不合法有關(guān)。學(xué)生申訴制度不僅要做到程序合法，更要實現(xiàn)程序公正。

近年來，隨著高校學(xué)生狀告母校的案例增多，高校學(xué)生合法權(quán)益的保護(hù)問題日益成為法律界和教育界共同關(guān)注的熱點問題。大學(xué)生的行為與大學(xué)的規(guī)章制度之間經(jīng)常發(fā)生沖突，除了學(xué)生權(quán)利意識普遍提高，部分學(xué)生行為不當(dāng)?shù)仍蛲猓瑢W(xué)校規(guī)章制度本身存在的缺陷也是導(dǎo)致沖突的重要原因。

從法理上講，國家的法律、法規(guī)與學(xué)校的規(guī)章制度之間的關(guān)系屬于“上位法”與“下位法”的關(guān)系。“下位法”的規(guī)定不能背離“上位法”的規(guī)定，且只有法律才能對公民的基本權(quán)利作出限制。然而學(xué)校在將相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和延伸，以作為對學(xué)生進(jìn)行內(nèi)部管理的基本依據(jù)時，未能充分考慮其是否違反了國家的有關(guān)規(guī)定，因而在內(nèi)容上不適當(dāng)?shù)財U大了大學(xué)規(guī)章制度的適用范圍，以至于限制甚至剝奪了學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益。《憲法》規(guī)定，受教育權(quán)是每個公民的基本權(quán)利，可許多高校都以本校的規(guī)章制度為依據(jù)對違紀(jì)學(xué)生勒令退學(xué)甚至開除學(xué)籍。

值得注意的是，有相當(dāng)多的高校，其規(guī)章制度中權(quán)利與義務(wù)呈現(xiàn)非均衡配置狀態(tài)，大多都是義務(wù)規(guī)范，較少思考與義務(wù)性規(guī)范相對應(yīng)的權(quán)利性規(guī)范。如禁止大學(xué)生在宿舍安插座、燒電爐、去校外網(wǎng)吧和舞廳等，但學(xué)校卻沒有或較少地想辦法改善膳食服務(wù)、宿舍管理服務(wù)、校園文化場所建設(shè)等軟硬件設(shè)施，而這些設(shè)施直接關(guān)系到在校大學(xué)生的通訊自由權(quán)和娛樂活動權(quán)等最基本的權(quán)利。

申訴委員會呼喚獨立

2005年實施的《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)確立了高校學(xué)生申訴制度，標(biāo)志著我國學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度的初步建立，對于保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益、促進(jìn)高校依法治校無疑具有重要意義。但也應(yīng)當(dāng)看到，《規(guī)定》確立的學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度還不完善。如《規(guī)定》第60條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會。學(xué)校申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。”然而，學(xué)生申訴委員會究竟應(yīng)該怎樣組成，各類組成人員在委員會中應(yīng)當(dāng)占有多大比例，教師代表、學(xué)生代表怎樣產(chǎn)生，這些在規(guī)定中均語焉不詳。有許多高校還沒有設(shè)立專門機構(gòu)，而是由相關(guān)處室附帶處理學(xué)生的申訴。

沒有專門申訴機構(gòu)，一方面容易導(dǎo)致相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)不分，相互推諉，不利于學(xué)生申訴程序的展開；另一方面，即使有些高校設(shè)置了此類機構(gòu)和人員，也往往沒有明確他們的地位及其作出的申訴處理結(jié)果的效力。這樣的機構(gòu)要么是學(xué)校的附屬品，要么成為學(xué)校的擺設(shè)，因而學(xué)生的申訴大多情況下被擱置，使糾紛難以得到及時、有效的解決。

要使高校學(xué)生申訴制度切實發(fā)揮其應(yīng)有的作用，教育行政部門和高等學(xué)校必須認(rèn)真按照《教育法》和《規(guī)定》，設(shè)置專門的申訴委員會。委員會必須擁有一批具有法律精神、處于中立地位的專職人員。高校教育主管部門設(shè)立的委員會，其成員應(yīng)由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、教育界專家學(xué)者、律師、學(xué)生代表等組成。高校內(nèi)部的委員會直屬校領(lǐng)導(dǎo)管理，其組成人員，可以借鑒我國臺灣地區(qū)制定的“大學(xué)暨專科學(xué)校學(xué)生申訴案件處理原則”的相關(guān)規(guī)定，其中未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額的二分之一，學(xué)生代表占三分之一。同時，組成人員實行嚴(yán)格的任期制。值得注意的是，校內(nèi)申訴委員會應(yīng)當(dāng)獨立于違紀(jì)處分管理部門，在審查處理學(xué)生申訴案件時，原來參與處分決定的人員應(yīng)當(dāng)回避，防止成為“影子委員會”。

申訴程序呼喚公正

《教育法》只從立法上對學(xué)生權(quán)利申訴與救濟(jì)做了實體性規(guī)定，而沒有程序性規(guī)定，有關(guān)學(xué)生如何申訴、申訴的具體范圍、申訴機構(gòu)、受理程序等沒有明確。新《規(guī)定》雖然較《教育法》有較大的進(jìn)步，大學(xué)生的權(quán)利申訴與救濟(jì)制度得到了明確規(guī)定，申訴程序也更具體，但相對于行政復(fù)議和行政訴訟存在較多的不足，導(dǎo)致申訴、處理的可操作性不強，有時甚至出現(xiàn)申訴人對申訴處理結(jié)果的不信任。

在現(xiàn)實生活中，不少高校在行使學(xué)位授予、學(xué)生處罰等權(quán)力時，都會或多或少地偏離“程序正義”原則。在這里，筆者對偏離“程序正義”原則的認(rèn)定主要包含了兩方面的內(nèi)容：其一，高校沒有很好地遵照有關(guān)法定程序進(jìn)行管理；其二，在某些法規(guī)沒有明確認(rèn)定的領(lǐng)域，學(xué)校沒有本著尊重當(dāng)事學(xué)生權(quán)利的態(tài)度，事先對關(guān)系其利益

現(xiàn)代法治觀念認(rèn)為，一道合理的程序優(yōu)于一打至善的實體規(guī)則。所以，學(xué)生申訴制度必須體現(xiàn)程序的公正和透明，確保學(xué)生申訴過程的合法、公開、公正。從已出現(xiàn)的學(xué)生與學(xué)校之間的爭議來看，大都與學(xué)校的處理程序不合法有關(guān)。學(xué)生申訴制度不僅要做到程序合法，更要實現(xiàn)程序公正。由于法律法規(guī)對學(xué)生申訴制度在某些操作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少明確規(guī)定，沒有建立起相應(yīng)的程序制度，導(dǎo)致了高校學(xué)生申訴制度可操作性不強，申訴處理部門的隨意性較大。從這個意義上說，要使學(xué)生申訴制度在實踐中真正有效，根據(jù)司法程序的公開、公正原則，需要將申訴過程和申訴結(jié)果公開，這樣，不但增加了申訴處理的透明度，也有利于學(xué)校教師和學(xué)生的有效監(jiān)督，從而真正實現(xiàn)高校學(xué)生申訴制度的程序公正。此外，還應(yīng)建立回避制度、時效制度、參與制度和告知制度等。

申訴制度呼喚法制化

以《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋為依據(jù)，我國已經(jīng)形成了較為完備的行政復(fù)議、行政訴訟制度體系。作為一種較為特殊的救濟(jì)方式，高校學(xué)生申訴制度的某些專門性規(guī)定和特殊程序與主流的行政救濟(jì)制度存在內(nèi)在沖突，破壞了行政救濟(jì)制度的完整性和統(tǒng)一性。這在一定程度上增加了行政成本，同時也不利于對學(xué)生合法權(quán)益的保護(hù)。更嚴(yán)重的是，高校學(xué)生申訴制度缺乏與行政復(fù)議、行政訴訟這兩種最為有效的權(quán)利救濟(jì)制度的協(xié)調(diào)機制，申訴與行政復(fù)議、行政訴訟之間的關(guān)系缺乏明確的法律規(guī)定。

比如：高校學(xué)生申訴制度在法律性質(zhì)上究竟屬于行政裁決制度，或是屬于行政復(fù)議制度，還是僅僅是一種非正式的法律救濟(jì)制度？目前法律上尚無明確的定論。這種情況導(dǎo)致學(xué)生申訴之后的救濟(jì)渠道不暢通，例如：新《規(guī)定》第62條規(guī)定：“學(xué)生申訴委員會對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。”實踐中，學(xué)生申訴后，有關(guān)部門如果對申訴不作任何處理，學(xué)生能否尋求訴訟渠道的救濟(jì)？又如，學(xué)生如果對申訴處理結(jié)果不服，可否提起訴訟，以及應(yīng)以誰作為被告起訴？還有，實踐中教育行政部門處理學(xué)生申訴時，往往作出“請學(xué)校重新作出處理”的決定，但如果學(xué)校不予重新處理，或名曰重新處理，實際上仍沿用原處理決定，學(xué)生應(yīng)該怎么辦？

所以，要健全學(xué)生申訴制度，必須確立學(xué)生申訴制度與訴訟制度之間的合理聯(lián)系，完善申訴后的救濟(jì)渠道。例如，申訴委員會責(zé)令高校重新作出處理決定，如果高校不作為或以相同的理由作出同樣的處理決定，那么申訴人可以請求申訴委員會撤消或直接變更高校的處理決定。受理學(xué)生的申訴后，學(xué)校的申訴委員會如在規(guī)定的期限內(nèi)不作任何處理決定，那么，申訴人可以就申訴委員會的不作為向上一級教育行政機關(guān)申請行政復(fù)議，或向人民法院提起訴訟，依靠司法的力量監(jiān)督并糾正申訴委員會的不作為。

值得注意的是，如果申訴人受到的是高校基于內(nèi)部管理制度而作出的紀(jì)律處分，而且這種處分并沒有改變其作為學(xué)校成員的實質(zhì)性法律地位（如警告、記過、留校查看），學(xué)校的處理決定就沒有侵犯學(xué)生的受教育權(quán)。學(xué)校內(nèi)部自主管理權(quán)限范圍內(nèi)的事項，是高校在行使辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)生如果不服，可以通過申訴足對其進(jìn)行有效的救濟(jì)。如果學(xué)生受到影響的權(quán)益不是很大，學(xué)生沒有必要耗費時力、耽誤學(xué)習(xí)去跟學(xué)校打官司，學(xué)校也可以從這些訴累中解脫出來，集中精力更好地教書育人。此時申訴委員會對于申訴請求所做的決定應(yīng)視為終局決定，不可提起訴訟。與之相反，如果申訴人不服申訴委員會的處理決定，而申訴人原受到的學(xué)校處分又將導(dǎo)致其改變作為學(xué)生的特定身份和實質(zhì)性地位（如勒令退學(xué)、開除學(xué)籍），申訴人可以提起行政訴訟。

只有將申訴主體、申訴程序及申訴制度本身的法律地位等加以明確，高校學(xué)生申訴制度才能完全擺脫目前蹣跚前行的尷尬局面，才能成為保護(hù)大學(xué)生合法利益的法制屏障。