亡羊補(bǔ)牢

一場(chǎng)乳業(yè)危機(jī)再次將“中國(guó)制造”聲譽(yù)拖入低谷之際，也是中國(guó)重建食品安全體系之時(shí)。

10月8日上午，“乳品中三聚氰胺解決方案培訓(xùn)課程”的牌子赫然掛在北京安捷倫大樓一層長(zhǎng)期開(kāi)辦培訓(xùn)的教室門口，來(lái)自農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)、工商、檢驗(yàn)檢疫以及數(shù)家乳品企業(yè)的十幾名學(xué)員正認(rèn)真盯著臺(tái)上一名外國(guó)專家的演示。

這真是一個(gè)難得的聚會(huì)——官員們來(lái)自四大監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的420家監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的代表，乳品企業(yè)人員的背后則是45萬(wàn)家食品制造企業(yè)——在過(guò)去的一個(gè)月中，二者皆因含三聚氰胺奶粉給萬(wàn)余名嬰兒帶來(lái)的痛苦而蒙羞，當(dāng)激烈而漫長(zhǎng)的一個(gè)月過(guò)去，他們終于可以坐下來(lái)，反思這場(chǎng)可能是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)最大的食品安全事件。

培訓(xùn)方安捷倫公司是一家跨國(guó)高科技測(cè)試測(cè)量公司，曾為北京奧運(yùn)會(huì)提供興奮劑檢測(cè)設(shè)備。質(zhì)檢監(jiān)測(cè)作為監(jiān)管系統(tǒng)的重要一環(huán)，其硬件設(shè)施至關(guān)重要。但安捷倫科技有限公司(中國(guó))生命科學(xué)與化學(xué)分析事業(yè)部大中國(guó)區(qū)總經(jīng)理牟一萍向《環(huán)球企業(yè)家》指出，單純從中國(guó)目前的檢測(cè)設(shè)備需求而言，全面性有時(shí)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它一些先進(jìn)國(guó)家。顯然，這不是問(wèn)題的根本。

“這是我在職期間，受傷害人數(shù)最多、波及面最廣、影響最惡劣的一次。”一位匿名的衛(wèi)生部門有關(guān)人士向本刊表示，決策者針對(duì)三聚氰胺事件的處理級(jí)別是非常罕見(jiàn)的：兒童腎結(jié)石案第一次在非傳染病領(lǐng)域應(yīng)用零報(bào)告機(jī)制。同樣的報(bào)告制度，只有在諸如SARS這樣高級(jí)別傳染病方面才施行。對(duì)涉案人員的處理以涉嫌生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪逮捕或拘留；而阜陽(yáng)奶粉案的涉案人員則以生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪定性。前者的最高量行為死刑，后者則為無(wú)期徒刑。

但后果已很難挽回。2004年6月至2007年12月期間，報(bào)告國(guó)內(nèi)外中國(guó)食品安全事件134例，但這一次的沖擊比任何一次都要大。食品安全問(wèn)題的矛頭直指中國(guó)：全球范圍內(nèi)的召回、下架、暫停出口、中止合同、拒絕使用，直至最后一張多米諾骨牌倒下的是贏弱的“中國(guó)制造”的品牌。在三聚氰胺事發(fā)前一天，中國(guó)商務(wù)部剛剛出爐一個(gè)旨在挽回中國(guó)制造國(guó)際聲譽(yù)的公關(guān)方案。現(xiàn)在，計(jì)劃需要無(wú)限期擱置，直至中國(guó)能夠在食品安全上做出足夠深刻的改革。

2008年10月6日，國(guó)務(wù)院第28次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。此條例明確了監(jiān)管部門的職責(zé)分工、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及監(jiān)管部門不履行職責(zé)的法律責(zé)任，并特別對(duì)嬰幼兒奶粉質(zhì)量、奶畜的養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、生鮮乳收購(gòu)等方面進(jìn)行了詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定。這一行動(dòng)迅速的監(jiān)管條例至少昭示了決策層整飭乳品安全體系的決心。而更進(jìn)一步，則是整個(gè)食品安全體系的重構(gòu)。

帕累托改進(jìn)

8月份奧運(yùn)會(huì)用奶沒(méi)有受到三聚氰胺的污染。但很少有人注意到，其得益于奧運(yùn)會(huì)首次啟動(dòng)了食品安全事故日?qǐng)?bào)告制度，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局對(duì)特供食品從生產(chǎn)源頭到加工、包裝、運(yùn)輸和配送等所有環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控。監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯然無(wú)力將之推廣到全國(guó)。但這卻是一個(gè)前所未有的嘗試——由一個(gè)部門統(tǒng)轄從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全過(guò)程。

中國(guó)目前的食品分段監(jiān)管機(jī)制由2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于食品監(jiān)管體制方面的23號(hào)文確立。其中，農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門管理；食品生產(chǎn)、加工和制作過(guò)程由質(zhì)檢部門管理；食品流通和銷售過(guò)程由工商部門管理；餐飲業(yè)由衛(wèi)生部門管理。

很顯然，這樣的分工既存在重疊，又有疏漏。更為重要的是，其將食品安全處于同一權(quán)力水平上的多個(gè)部門負(fù)責(zé)的多部門監(jiān)管體制，每個(gè)部門都要面對(duì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)、不同類別產(chǎn)品的橫切面的監(jiān)管。這易導(dǎo)致各管一段，缺乏協(xié)同。

國(guó)際通行的體系與這一體制截然相反。江蘇省衛(wèi)生監(jiān)督所所長(zhǎng)李延平曾赴歐美考察食品安全體系。他發(fā)現(xiàn)，早在1990年英國(guó)在其《食品安全法令》中就提到了食品生產(chǎn)企業(yè)必須建立和實(shí)施“危害與關(guān)鍵控制點(diǎn)技術(shù)(HACCP)”，其作用在于對(duì)可能發(fā)生的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并在實(shí)際工作中消除這些漏洞。2001年，歐盟發(fā)表的《食品安全白皮書》中也聲明要加強(qiáng)HACCP“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的食源衛(wèi)生管理思想的實(shí)現(xiàn)。

在這一點(diǎn)上，監(jiān)管部門的指控系統(tǒng)至關(guān)重要。美國(guó)食品與藥品管理局(FDA)對(duì)食品、藥品、保健食品、化妝品、消毒藥劑、醫(yī)療器械、獸藥、食品添加劑、飼料和放射性產(chǎn)品等關(guān)系健康的產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)一管理，積累了一整套成功做法。目前，瑞典、韓國(guó)、泰國(guó)、印度等國(guó)都采納了FDA的監(jiān)管模式，取得了較好的效果。

另有衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境署等多個(gè)部門具體負(fù)責(zé)其它門類的監(jiān)管。但超越上述主體之上，總統(tǒng)食品安全顧問(wèn)委員會(huì)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。

缺乏完備的體系，有時(shí)也容易走向另一個(gè)極端——缺乏對(duì)食品安全事件的準(zhǔn)確評(píng)估，而致使社會(huì)民眾太過(guò)敏感。以蘇丹紅紅心鴨蛋事件為例，事后的專家評(píng)估證明，一個(gè)成年人每天食用2000枚紅鴨蛋才會(huì)有礙健康。

美國(guó)人建立這個(gè)完善的食品安全體系花費(fèi)了近百年的時(shí)間。1906年2月西奧多·羅斯福執(zhí)政時(shí)期，《屠場(chǎng)》(厄普頓·辛克萊著)描繪的芝加哥某肉類食品加工廠里令人作嘔的場(chǎng)景，在一個(gè)早上讓這位總統(tǒng)將盤子里吃到一半的香腸奮力扔出窗外。當(dāng)年6月國(guó)會(huì)即通過(guò)了兩部聯(lián)邦法律：食品和藥品法案以及肉類檢查法案，并形成了美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)的雛形。隨后女科學(xué)家卡森的《寂靜的春天》(1962年10月出版)帶動(dòng)了約翰·肯尼迪政府對(duì)環(huán)境安全的探索，并于1970年，成立了美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(EPA)。而距離現(xiàn)實(shí)不久的《快餐王國(guó)》(2001年)則燃起人們對(duì)于食品健康的渴望，并促使人們開(kāi)始建立構(gòu)想中的食品安全局。

1906年美國(guó)《食品和藥品法》頒布后的76年，中國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法(試行)》。隨后，于1995年確立了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》。與中國(guó)的后進(jìn)國(guó)家地位相仿，全球?qū)徤髑页墒斓氖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)，給予中國(guó)監(jiān)管體制的時(shí)間表已十分有限的。但福禍相依，中國(guó)也有了更多的借鑒之處。

這一點(diǎn)從已采用危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)制造商的數(shù)量上就可見(jiàn)一斑。截至2007年底，已有4000多家中國(guó)食品生產(chǎn)商采用了HACCP標(biāo)準(zhǔn)。

就在三鹿奶粉事發(fā)前一周，全國(guó)人大常委會(huì)正在二審的《食品安全法》草案，強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管“權(quán)責(zé)一致”的原則。草案初審稿規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。這離縱向劃分構(gòu)建監(jiān)管體系和設(shè)立最高級(jí)別的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍有一段距離，但至少在統(tǒng)籌監(jiān)管的方向上邁進(jìn)了一步。

“一個(gè)民族的命運(yùn)，要看他們吃的是什么和怎么吃。”一位法國(guó)營(yíng)養(yǎng)專家指出。在奧運(yùn)會(huì)成功將當(dāng)代中國(guó)真正意義上地推向全世界之后，中國(guó)人卻緊接著讓毒奶粉事件成為注腳。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)取信于世界的第一步，即是挽回“吃”的聲譽(yù)。