試論非訴行政執行制度的完善

摘要：非訴行政執行制度保證合法行政行為得以實現，促進行政行為所確定的行政管理秩序的實現，而且對維護行政相對人合法權益具有重要意義。但是，現行非訴行政執行制度在申請期限的起算點、審查程序、審查與執行的銜接以及逾期申請的救濟等方面存在缺陷，不利于這一制度作用的最大發揮，所以研究非訴行政執行制度的完善非常必要。

關鍵詞：非訴；行政執行；申請期限 中圖分類號：DF31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2008)12-0129-02

《行政訴訟法》第66條和最高院關于《若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第86-95條確立了非訴行政執行制度。隨著大量非訴行政執行案件出現，過于原則的規定無法適應實踐的需要，實務中尚存在諸多問題。非訴行政執行系未經過訴訟程序，由有權機關執行具體行為，實現其內容的行為。包括有強制執行權的行政機關對其具體行政行為的執行以及行政機關申請人民法院對其具體行政行為的執行兩種情形。本文論述的非訴行政執行僅限于后一種情形。

一、非訴行政執行制度的缺陷分析

現行關于非訴行政執行制度的規定集中于行政訴訟法及其司法解釋?！缎姓V訟法》第66條規定以及《解釋》第86-95條對非訴行政執行的條件、主體、期限、管轄、財產保全、審查及執行進一步作了規定。

(一)非訴行政執行申請期限起點的計算設計缺乏科學性

根據《行政訴訟法》第66條以及《解釋》第88條規定，行政機關申請法院強制執行期限的起算點是被執行人的法定起訴期限屆滿之日，但未提及行政機關申請執行是否需要等待被執行人申請復議的法定期限屆滿。根據現行法律的相關規定，我國行政復議和行政訴訟關系的設置主要有兩種模式：第一種是法律法規規定相對人對具體行政行為不服，既可以申請復議，也可以提起訴訟；第二種是法律法規規定相對人對具體行政行為不服的，必須先行復議。在第一種模式下，如果當相對人的法定起訴期限少于申請復議的期限時，則會產生問題。我國相對人申請行政復議的最短期限為60日，提起行政訴訟的期限為知道作出具體行政行為之日起3個月，法律另有規定的除外。而單行法中對于起訴期限的規定少于一般情況下的3個月，少于申請行政復議的期限的情況大有存在。在此情形下，當相對人在法定期限內既不提起訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務，行政機關即申請人民法院強制執行時，相對人則在復議期限內向上級行政機關提起行政復議，對復議不服則提起訴訟。如此可能導致如下后果：其一，同一具體行政行為將面臨行政復議機關和人民法院的雙重審查。可能出現兩者審查結果沖突的情形。其二，同—具體行政行為可能面臨人民法院訴訟和非訴兩種審查。法院針對同一具體行政行為的兩次審查一旦發生沖突，則不僅行政機關和相對人無從直對，法院自身亦無從應對。

根據《解釋》第90條規定，行政裁決權利人(以下簡稱權利人)申請執行期限起算點的規定過于僵化，實際上為權利人申請執行設置了前提。

(二)非訴行政執行的審查缺乏程序規范

根據《解釋》第86、93條，法院要對行政機關的非訴執行申請能否立案以及是否準予執行進行審查。但是現行規定并未規定如何審查，各地法院做法不一，缺乏統一的程序規范。

1 審查方式不明確?！督忉尅返?3條僅僅規定了合法性審查，但對以何種形式審查未作出明確規定，實踐中，更多采用書面審查，其弊端日益暴露：其一，作為“暗箱操作式”的審查方式，缺乏相對人的參與和監督。其二，書面審查不宜實現審查的初衷，不能發現具體行政行為的違法之處。 2 審查標準不確定?！督忉尅返?5條確定了“明顯違法’’標準，但在實踐中仍不宜確定。法院在實際審查工作中存在適用該標準過寬或過嚴的問題。

3 結案方式不周延?，F行關于非訴行政執行案件審查的結案方式只有裁定不予受理、準予執行和不準予執行三種。但是這三種結案方式不能窮盡司法實務中的各種情況。一是在非訴執行案件審查過程中，行政機關或者權利人自行撤回執行申請，或者行政機關撤銷已經申請執行的具體行政行為，法院如何結案。權利人申請法院強制執行是為了實現自身的權利，倘若其自愿放棄或者通過其他途徑實現了權利而撤回申請時，法院堅持作出準予或不準予強制執行的裁定將明顯有悖于“不告不理”原則。在這兩種情況下，法院顯然無法適用作出是否準予執行的裁定結案。二是對于不應受理的案件已經受理的情況下，如何結案。在現行立審分離的原則下，非訴行政執行案件的立案工作由立案庭負責，審查工作由行政庭負責，當行政庭發現行政行為不具有可執行的內容時如何結案不得而知。筆者以為，不予執行的裁定適用于具體行政行為存在違法的情形，若不具有執行內容的具體行政行為合法的情況下適用不予執行的裁定顯然不妥。

(三)非訴行政執行內部銜接程序缺位

根據《解釋》第93條，非訴行政執行實際上分為審查和執行兩個階段，對兩者的銜接問題尚沒有明確規定。司法實踐中，與這兩個階段相對應，行政機關申請強制執行需要到立案庭分兩次立案，第一次立審查號案件，立案后由行政庭在30日內作出并送達是否準予執行的裁定；若裁定準予執行，則行政機關持該裁定再到立案庭立執行號案件，由負責強制執行的機構執行，在3個月內執結。然而在采取分兩次立案的情況下，并沒有關于兩次立案之間嚴格的時間限制。

(四)行政機關逾期申請執行缺乏救濟

實踐中行政機關逾期申請法院強制執行的現象大有存在。盡管《解釋》第88條規定，行政機關有正當理由逾期申請的，人民法院可以受理，但何為正當理由不明確。

二、非訴行政執行制度的完善

(一)科學設置非訴行政執行申請期限的起算點

就如何科學設置該期限的起算點，可以分不同申請主體而區別對待。申請主體為行政機關時，可以考慮在《行政訴訟法》第66條以及《解釋》第88條規定的基礎上，增加關于復議期限的內容。申請主體為行政裁決權利人時，賦予其與行政機關相同的申請執行的權利。

(二)規范非訴行政執行的審查程序

1 明確審查方式。可以在書面審查的基礎上，設置被申請執行人參與的程序，允許其發表意見。

具體而言，行政機關或相關權利人提出執行申請后，法院應該將申請書副本及時送達被申請執行人，告知其在一定期限內可以書面或口頭向法院申辯的權利。法院在審查具體行政行為合法性時，應該考慮被申請執行人的申辯意見，然后綜合全案情況作出是否準予執行的裁定。

如果遇有案情重大、復雜，審查程序中可以要求雙方當事人同時到庭。如果案件涉及當事人眾多可以引入聽證程序，由法院主持，召開各方當事人參與的公開聽證會。聽證程序主要適用于以下情形：(1)行政機關集中申請執行的。(2)涉及群體性糾紛的案件。由合議庭主持聽證，當事人雙方可以充分發表意見，最后合議庭根據聽證情況作出是否準予執行的裁定。如果法院在審查過程中發現具體行政行為執行與否涉及到第三人合法權益時，還應該允許該第三人參與審查程序。

2 確定審查標準。審查標準即法院對具體行政行為的審查程度，鑒于目前“明顯違法”標準操作性不強，可以從以下方面予以明確：

符合以下情形的可以認定為具體行政行為明顯缺乏事實根據：行政機關在法院審查期限內未能向法院提供認定事實的主要證據；行政機關提供的證據不能證明具體行政行為認定的基本事實；被申請執行人向法院提交了足以推翻具體行政行為主要事實的證據。

符合以下情形的可以認定具體行政行為明顯缺乏法律依據：具體行政行為沒有法律依據；具體行政行為適用法律明顯錯誤。若基于對法律理解的偏差，行政機關適用法律不準確，但不影響被申請執行人行為定性的，不能視為明顯缺乏法律依據的情形。

符合以下情形的可以認定為其他明顯違法并損害被執行人合法權益：行政機關超越職權、濫用職權作出具體行政行為并損害被執行人合法權益的；行政機關作出具體行政行為嚴重違反法定程序的。

3 周延結案方式。首先，不應受理的案件已經受理的情況下，可以參照訴訟案件中裁定駁回起訴而選擇適用裁定駁回申請。其次，對于行政機關或者權利人撤回申請或者行政機關撤銷被申請執行的行政行為的情況下，可以裁定準予撤回申請。如果行政機關僅僅撤回執行申請，并沒有撤銷被申請執行的行政行為，法院仍有必要對該具體行政行為的合法性進行審查，作出是否準予執行的裁定，而不能作出準予撤回申請的裁定。如果行政機關因合法性或合理性問題撤銷被申請執行的具體行政行為時，基于行政機關自我糾錯，法院可以裁定準予撤回執行申請。權利人要求撤回申請時，亦有必要進行審查，如其是否出于自愿等，是否違反法律。

(三)妥善處理非訴行政執行內部銜接程序

筆者以為應該廢棄目前實踐中分兩次立案的做法，而實行一次立案的做法：其一，可以簡化非訴執行程序；其二，可以提高非訴執行的效率；其三，可以防止行政機關在收到準予執行的裁定后不申請立執行號案件。具體而言，行政機關或者權利人只需申請一次立案，行政庭作出準予執行的裁定后，7日內將案件移送執行部門；若行政庭同時負責執行的，則其作出是否準予執行的裁定后7日內日采取措施，兩種情況下均需在3個月內執結。

(四)設置行政機關逾期申請執行的救濟措施

筆者以為可以參照《解釋》第90條之規定，賦予相關權益人申請執行的權利。當然，此處涉及相關權益人的范圍如何確定，但筆者以為，不妨先在立法中采用列舉方式確定相關權益人，隨著實踐的發展再對其范圍予以擴展。

責任編輯：杜 娟