關(guān)于改進(jìn)農(nóng)村低保戶生活保障問題的調(diào)查

黨的十七屆三中全會指出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，必須擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，健全社會保障體系。農(nóng)村最低生活保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分，是社會保障安全網(wǎng)在農(nóng)村的最后一道防線。在新的歷史條件下，建立農(nóng)村最低生活保障制度是關(guān)心群眾生活、推動社會公平、促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及全面建設(shè)小康社會的重要舉措。為進(jìn)一步了解全市農(nóng)村低保狀況，并就改進(jìn)農(nóng)村低保工作提出研究對策，邢臺市社科聯(lián)、邢臺學(xué)院聯(lián)合組成課題組于2008年七八月份深入巨鹿縣、邢臺縣進(jìn)行了專題調(diào)研。此次調(diào)研活動涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（邢臺縣會寧鎮(zhèn)、南石門鎮(zhèn)、漿水鎮(zhèn)、巨鹿縣張王疃鎮(zhèn)）、17個行政村，分別與兩縣的民政、財政部門領(lǐng)導(dǎo)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、低保戶代表進(jìn)行了廣泛深入的座談，并走訪了10戶低保家庭，發(fā)放問卷400份（低保戶200份，普通農(nóng)戶200份），回收392份，有效率98%。

一、農(nóng)村低保家庭生活現(xiàn)狀

（一）低保戶產(chǎn)生的原因

1、鰥、寡、孤、獨。這些特困戶，多數(shù)年邁體衰，喪失勞動能力且一人獨居。他們雖無其他贍養(yǎng)、撫育義務(wù)，但由于沒有穩(wěn)定的收入，處于泥菩薩過河自身難保的狀況中，若遇天災(zāi)人禍，抗風(fēng)險能力極低，是政策扶持的重點。

2、遭遇天災(zāi)人禍。這種情況多是家中的“頂梁柱”遇車禍、患惡性疾病或其他意外創(chuàng)傷，有的基本喪失勞動能力，有的在支付巨額的醫(yī)療費用后，家中負(fù)債累累，舉步維艱，難盡贍養(yǎng)、撫育義務(wù)，導(dǎo)致新的鰥、寡、孤、獨，子女也被迫輟學(xué)、外出打工。

3、家庭成員中有老、弱、病、殘者。家庭成員的弱智、低能、患大病臥床，先天后天殘疾失去勞動能力，年老體弱生活不能自理，僅靠家庭成員的扶助，又無其它穩(wěn)定收入，造成長期精神、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

4、其他原因。因子女上大學(xué)返貧；耕地少又無其他技能，生存能力較弱；家庭主要贍養(yǎng)、撫養(yǎng)人死亡的祖孫家庭等。

（二）低保家庭的基本生活狀況

1、收入水平低，生產(chǎn)能力不強。問卷調(diào)查的200戶低保家庭人均年收入775.3元，相當(dāng)于普通農(nóng)戶總收入的33.7%。他們沒有三輪車、拖拉機等現(xiàn)代農(nóng)機具，生產(chǎn)工具還是停留在傳統(tǒng)的鍬、镢、鋤水平，主要生產(chǎn)方式還是靠人畜耕作，加之不具備其它特長技能，僅靠種田為生，無力發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工等家庭經(jīng)濟(jì)，也無力外出打工，收入微薄。從收入結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村低保家庭的種、養(yǎng)殖收入、打工收入均低于普通農(nóng)戶16—20個百分點，而在接受兒女贍養(yǎng)、親友資助及社會捐贈和其他社會救濟(jì)方面比普通農(nóng)戶要分別高出15、13、8個百分點，占總收入的43%，說明在自身生存能力不足的情況下，外來資助是這些家庭維持生計的重要支撐。

2、消費只為生存，恩格爾系數(shù)高。由于收入低，低保戶總體消費水平也較低，食品支出占到46.2%。在食品消費中主要以糧食為主，蔬菜、食用油、肉、蛋、奶、水果、水產(chǎn)品消費比例依次降低，實屬生存性消費，僅限于吃飽飯、不挨餓，離健康營養(yǎng)與生產(chǎn)發(fā)展還有較大距離。我們走訪的低保戶有的還住在土坯房里（約占1/5），庭院破敗，衣衫陳舊，日用品僅有鍋、碗、瓢、盆和被褥等必需品。低保戶與普通農(nóng)戶相比較，其水電燃料費和醫(yī)藥費分別高出2.6和19.9個百分點，這是因為當(dāng)?shù)貨]有對低保戶采取相關(guān)優(yōu)惠政策，使他們在低水平的消費基數(shù)上能源支出比例相對較高。醫(yī)藥費用高是低保戶的一個突出特征，因殘、因病致貧是當(dāng)前農(nóng)村貧困產(chǎn)生的重要原因之一。

3、入不敷出，應(yīng)急能力差。調(diào)查表明低保戶的平均消費水平為928.8元，高出總收入153.5元，超支部分一是來源于國家扶持，二是來源于親朋幫助，三是無奈形成債務(wù)。從每月的具體情況看，若無突發(fā)性事件的影響，收入倒掛現(xiàn)象并不嚴(yán)重，但遇到像生病、子女上學(xué)這樣的情況，入不敷出現(xiàn)象就相當(dāng)嚴(yán)重。一位60多歲的獨身老人，屋頂漏水需要修繕，但修理費需100多元，他拿不出這些錢只好用塑料布遮頂暫避雨水。另有一個家庭，夫妻雙雙因車禍死亡，留下祖孫二人，奶奶年邁多病，不能勞動。新學(xué)年到來之時，雖然政府已免去義務(wù)教育的學(xué)雜費，但孫子在學(xué)校的生活費、住宿費沒有著落，依然使老人心急如焚。調(diào)查顯示，82%的人領(lǐng)取低保金后首先用于生活開支，其次是醫(yī)療、生產(chǎn)和子女教育。

二、農(nóng)村低保工作中存在的主要問題

巨鹿縣、邢臺縣分別于2003年和2005年建立實施了農(nóng)村最低生活保障制度，縣鄉(xiāng)兩級政府本著“以民為本、為民解困”的執(zhí)政理念，十分重視農(nóng)村低保工作的開展，制訂了一系列政策、制度和措施，低保工作逐漸步入規(guī)范化軌道，但仍有一些問題期待解決：

（一）保障面窄，保障標(biāo)準(zhǔn)低

截止2008年6月底，巨鹿縣有低保戶7862戶，8960人，月人均補差51.1元，占農(nóng)業(yè)人口的2.8%，到2008年底，最低生活保障面將達(dá)到3.8%左右，保障金標(biāo)準(zhǔn)由2007年的638元提高到738元，人均增長100元。邢臺縣目前保障面已達(dá)3.8%，2008年新增農(nóng)村低保對象8880人，基于當(dāng)前物價上漲，為了不影響困難群眾的基本生活，今年5月、7月他們兩次人均月增補20元，人均月補助60.5元，享受低保的人群和低保金額呈逐年增長趨勢。但是由于某些農(nóng)村地區(qū)自然條件差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、社會保障體系薄弱，仍存在相當(dāng)數(shù)量的邊緣貧困人口，加之有些生活困難的農(nóng)民還不了解農(nóng)村低保制度，或者對其申請條件和程序不十分清楚，因此，各縣農(nóng)村低保制度還沒有完全覆蓋到應(yīng)享受低保的農(nóng)村貧困家庭，受惠人群有限。如巨鹿縣張王疃鄉(xiāng)是貧困縣中的貧困鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)農(nóng)民大多以種地為生，外出打工者甚少，農(nóng)業(yè)收入人均不足700元，如果按照該縣規(guī)定的低保線，全鄉(xiāng)大部分人口都應(yīng)在線內(nèi)，但是這樣的話，財政將無力承擔(dān)。所以，目前的實際做法是用分配名額的方式，“矮子里面拔將軍”，在貧困人口中找最貧困的給予低保待遇，而且低保名額要平均分配。所謂“低保戶”實際是“低保人”，通常一戶只能有一人享受低保。如前所述，低保家庭往往非病即殘，亦或鰥寡孤獨年邁體弱、年幼無著，這樣的人一個月50-70元保障金，每天僅增加2元左右現(xiàn)金支配，生活困難程度可想而知。而所謂“應(yīng)保盡保”也是在限定名額內(nèi)的保障，和真正意義上的應(yīng)保盡保還有較大距離。調(diào)查顯示，有95%的低保戶對低保政策表示滿意，同時希望提高低保金額度，進(jìn)一步擴(kuò)大低保面。

（二）制度不完善，隨意性強

主要體現(xiàn)在低保入口環(huán)節(jié)。目前，在低保對象的確定上，各地基本上都采取了個人申請、村評、鄉(xiāng)審、縣批的程序，在這一程序中最為關(guān)鍵的是村評鄉(xiāng)審環(huán)節(jié)，由于對低保對象收入調(diào)查和核實存在較大困難，上級部門不可能對每個申請人實地嚴(yán)查細(xì)究，縣鄉(xiāng)兩級政府主要憑村上報材料來裁定。所以，村級評議是否公正往往是確定低保對象的決定因素。而一些村莊民主評議制度名存實亡，所謂評議實際是村干部一人或幾個人私自決定，直接導(dǎo)致“優(yōu)親厚友”“關(guān)系保”“人情保”“騙保”現(xiàn)象出現(xiàn)。

監(jiān)督制度薄弱也是農(nóng)村低保工作中的一個突出問題。首先，農(nóng)村貧困人口多數(shù)受教育程度較低，民主法制意識淡薄，對于政府部門在低保工作中的做法是否合理，質(zhì)詢的意識和能力較差。其次，由于農(nóng)村貧困人口處于社會的最底層，參與經(jīng)濟(jì)和政治活動的能力都較弱，有時不能引起社會公眾和政府部門的充分重視，造成對低保工作的輿論監(jiān)督和上級監(jiān)督不力。最后，由于法制監(jiān)督缺失，對設(shè)法騙取低保金的人員或出具、偽造假證明的單位和個人沒有明確的處理意見和辦法，導(dǎo)致對錯保、人情保的制裁僅限于發(fā)現(xiàn)之后停發(fā)保障金。違法成本低是造成低保工作上弄虛作假的重要原因。

（二）工作力量薄弱，管理不到位

農(nóng)村低保涉及面廣，參保人數(shù)多且分散，加之受自然條件、交通狀況等因素的影響，對農(nóng)村低保對象的調(diào)查審批、實施救助幫困、資金的撥付發(fā)放等環(huán)節(jié)都需要大量的人力物力投入。從被調(diào)查的兩縣看，目前都存在著人員、經(jīng)費、設(shè)備投入不足的情況。第一，工作人員太少。以邢臺縣為例，2004年以來根據(jù)國家民政部要求，縣鄉(xiāng)民政工作新增了農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、社會救助體系等多項業(yè)務(wù)，然而工作機構(gòu)、人員、經(jīng)費卻沒有相應(yīng)地增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅設(shè)民政助理1人負(fù)責(zé)，而且是兼職，全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有民政助理員18名，需要管理的低保人員有13550人，人均管理753名。2008年涉及的低保金有800多萬元，人均管理45萬元，每半年還要調(diào)整一次低保對象，這樣的工作量是在超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。隨著形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)村兩級的民政工作量和工作難度將呈繼續(xù)加大之勢，原有力量已不能適應(yīng)現(xiàn)有工作需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的規(guī)范管理和長遠(yuǎn)發(fā)展。第二，辦公設(shè)備缺乏。邢臺縣目前80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有配備專用的計算機、打印機等工作設(shè)備，大量的家庭收入核實、有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計與傳送、基礎(chǔ)檔案材料的制作和管理等，都要靠手工來完成，導(dǎo)致工作效率低下，細(xì)化管理不到位。第三，工作經(jīng)費緊缺。農(nóng)村低保工作中的許多具體事項，如調(diào)查核定，印制低保對象申請表、審批表，配備必要的辦公設(shè)備等，都需要有經(jīng)費作保障。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行農(nóng)村低保的制度設(shè)計中，工作經(jīng)費是零預(yù)算。為緩解工作經(jīng)費對制度落實帶來的制約，各級民政部門普遍采取的策略是：向同級財政部門申請專項工作經(jīng)費。由于各級財力呈倒金字塔形，越到基層工作量越大，而經(jīng)費卻越難以落實到位。

三、改進(jìn)農(nóng)村低保工作的建議

（一）加大財政轉(zhuǎn)移支付力度

農(nóng)村低保既是公共財政的法定責(zé)任，也是刺激低收入者消費的一項經(jīng)濟(jì)策略，還是縮小貧富差距維護(hù)社會穩(wěn)定的政治選擇，各級政府要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識和重視農(nóng)村低保工作，設(shè)定好財政支出的先后次序。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、財政狀況相對困難的縣（市），中央和省市要加大低保資金的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以突破低保擴(kuò)面提標(biāo)的資金瓶頸。巨鹿縣目前的資金投入上級與本級財政比例是42：58，邢臺縣為35：65，而理想的比例應(yīng)為7：3。同時，地方政府也要提高認(rèn)識，主動加大救助資金的投入。在以政府為主的資金投入渠道外，還要鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)村低保救助，充分發(fā)揮個人、企事業(yè)單位、民間組織等各方面作用，為社會救助提供必要的補充。比如成立低保基金，對大額捐資的企業(yè)給予公開嘉獎及其他優(yōu)惠待遇。

（二）拓寬低保幫扶渠道

要從多方面建立低保聯(lián)動幫扶機制。第一，加強對農(nóng)村低保戶子女就學(xué)幫扶。這既是人力資本的投資，也是避免貧困代際遺傳的手段。目前，我國已免除了農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育階段全部的學(xué)雜費。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)對低保家庭子女就學(xué)期間的生活住宿費、義務(wù)教育階段之后的繼續(xù)教育費用、畢業(yè)找工作等問題開展階段性的幫扶救助。第二，加大對低保對象的再就業(yè)幫扶力度。只有具備參與市場競爭的能力，才能獲取勞動力價值，在調(diào)查中許多低保戶表達(dá)了希望政府能夠為他們提供技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)信息的愿望。為此，各級政府要把救濟(jì)與開發(fā)式扶貧相結(jié)合，通過就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)來幫助有勞動能力的困難家庭進(jìn)入勞動力市場。第三，健全農(nóng)村醫(yī)療保障機制。因病致貧是當(dāng)前農(nóng)村的一個突出問題，要預(yù)防和減少農(nóng)村貧困，迫切而有效的方法就是為他們提供普遍的醫(yī)療保障。目前，要加強和完善正在實施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的功能，在報銷比例、報銷項目上進(jìn)一步擴(kuò)寬；增加門診和常見病的醫(yī)療服務(wù)，以便于疾病的早發(fā)現(xiàn)、早治療，避免農(nóng)民只有在小病變成大病時才去看病的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時要嚴(yán)厲查處某些醫(yī)院針對可報銷項目高開價格，施行價格雙軌制坑害農(nóng)民的不法現(xiàn)象，使國家的新農(nóng)合醫(yī)保政策真正施惠于民。第四，實施收費減免和慈善救助。巨鹿縣過去飲用水缺乏，縣政府下大力氣實施了“村村通”自來水工程，一般農(nóng)戶都有了潔凈方便的水源，但個別低保戶因為交不起施工費，至今還要花錢買水喝。鑒于這種情況，建議對農(nóng)村低保戶的有關(guān)收費實行減免，為他們更好地生產(chǎn)生活打造助力平臺。目前，在一些城市開展的慈善超市、愛心超市很好地搭起了貧困戶和愛心居民之間的互助橋，建議這種幫扶形式在農(nóng)村也開展起來。

（三）加強農(nóng)村低保工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立低保工作辦公室，增加編制與經(jīng)費將會極大地促進(jìn)農(nóng)村低保工作的開展，但在目前編制與機構(gòu)暫時不能解決的情況下，一些地方的創(chuàng)造性做法值得借鑒。巨鹿縣的做法是，縣成立社會救助中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會救助所，各村采取“政府花錢買崗位”的辦法，招聘社會救助員，救助員每月有50元薪金，由社會救助員對農(nóng)村半自理或不能自理的五保老人和低保困難戶實行全方位的服務(wù)，包括：每周走訪一次救助對象，了解他們的生產(chǎn)、生活情況，幫助他們解決實際困難，對生活不能自理的提供吃、穿、住等各種服務(wù)，并代領(lǐng)救助金、代購生活用品。社會救助員與社會救助中心簽訂合同后，實行統(tǒng)一培訓(xùn)和管理，不合格的隨時予以辭退。目前，該縣已招聘102名社會救助員，涉及144個村，他們計劃再招聘部分救助員。同時，該縣還通過發(fā)放“救助券”的方法，幫助困難戶解決生活生產(chǎn)中的實際問題，即民政部門發(fā)給困難戶“救助券”，困難戶找人照顧，支付“救助券”，再由提供服務(wù)的人到民政部門憑“救助券”換取勞務(wù)費。以此實現(xiàn)廣覆蓋、多角度、深層次的社會救助，真正幫助困難群眾解危濟(jì)困。邢臺縣的做法是，安排選調(diào)生和大學(xué)生村官負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村民政工作。民政工作政策性強、難度大，做好這項工作需要較高的政策理解能力和吃苦耐勞、秉公辦事的精神，也需要數(shù)據(jù)統(tǒng)計、檔案管理、人際溝通、調(diào)查研究等項技能，選派一些有知識、敬業(yè)務(wù)實的大學(xué)生從事這項工作是大學(xué)生和民政部門的雙贏。目前，省內(nèi)外一些高校已經(jīng)開辦了社會保障、社會工作等專門學(xué)習(xí)社會救助的專業(yè)，今后有關(guān)部門在設(shè)定崗位時應(yīng)更多考慮專業(yè)人才的使用。

（四）健全農(nóng)村低保工作制度

1、建立健全低保對象家庭收入的申報和統(tǒng)計制度。統(tǒng)計部門要會同財政、民政部門制定農(nóng)村低保家庭收入申報表和統(tǒng)計制度。哪些來源應(yīng)計算家庭收入、哪些不應(yīng)計入家庭收入，要在申報表中詳細(xì)羅列和說明，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會核實和縣（市）民政、統(tǒng)計部門審核。要改進(jìn)農(nóng)戶家庭收入計算的內(nèi)容和方法，以增強核實的可操作性和準(zhǔn)確性。凡是申請農(nóng)村低保的家庭均應(yīng)按統(tǒng)計局和民政局的要求自行填制家庭收入申報表和相關(guān)統(tǒng)計調(diào)查表格，然后由鄉(xiāng)、村兩級逐戶核實低保家庭收入申報的真實性。通過建立低保家庭收入申報制度，不僅可以為縣（市）政府確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，而且可以掌握各縣（市）農(nóng)村低保家庭的收入變化情況，為政府改善農(nóng)村低保人群的生活狀況提供政策依據(jù)。

2、建立健全低保對象的民主評議制度。為了保證低保對象確定的公平、公正，在收入計算的基礎(chǔ)上，要特別重視發(fā)揮群眾評議的作用。要選擇那些敢講真話、原則性強、群眾威望高的村民代表結(jié)合“兩委”成員組成評議小組，評議組成員應(yīng)占全體村民的一定比例。要制定評議工作紀(jì)律，防止優(yōu)親厚友、違規(guī)操作、打招呼、批條子等現(xiàn)象。要明確評議工作方法，一般采取實名或無記名投票制初步推選出保障對象。同時，要建立嚴(yán)格的審批制度、三榜公示制度。

3、建立健全低保對象的動態(tài)管理制度。低保對象確定后，管理方面要以動態(tài)管理為核心，保證該進(jìn)的進(jìn)、該出的出。為了做好動態(tài)管理首先要制定分類核查制度，定期核實低保對象的生活水平，如對“三無”對象一年復(fù)核一次；家庭收入相對穩(wěn)定的，半年復(fù)核一次；家庭收入經(jīng)常變化的，每季度復(fù)核一次。其次要建立主動退保獎勵制度，鼓勵有勞動能力的低保對象就業(yè)。最后要有嚴(yán)格的檔案管理制度，明確和掌握低保戶的變動情況。

4、建立健全分類施保的救助制度。根據(jù)低保對象的勞動能力、家庭狀況等不同情況，將其進(jìn)行大致分類，建立多種形式和標(biāo)準(zhǔn)的救助方式，分類施保。比如按照有無勞動能力分為有勞動能力者、半勞動能力者和無勞動能力者；按照年齡分為未成年人、成年人和老年人。不同的人群在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助方式、救助條件、救助項目等方面都不相同。既要集中資源重點救助 “三無”人員、重殘人、老年人、未成年人等特殊困難人群，又要防止“養(yǎng)懶漢”，同時激勵低收入者盡量自力更生。在救助金上，伴隨物價波動還要有應(yīng)急預(yù)案機制，把CPI的上漲指數(shù)與低保金的增長幅度掛鉤。

5、建立健全低保工作的監(jiān)督制度。首先要加快立法監(jiān)督的進(jìn)程，用法律約束相關(guān)機構(gòu)與人員的工作行為，保證低保運行機制的公開、公正。其次要在黨紀(jì)、政紀(jì)中對違規(guī)人員明確制裁措施。再次，社會輿論、媒體監(jiān)督也要充分發(fā)揮各自力量。通過建立完善的制度體系，確保農(nóng)村低保工作的每一個環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的制度作保障，加大政策的執(zhí)行力度，切實有效地推進(jìn)農(nóng)村低保工作的健康順利開展。

（責(zé)任編輯：方涵）