西方主要國家電信運營業的政府規制

國際電信市場發展日新月異，同時對電信行業的政府規制也在各國監管體系中扮演著重要的角色，本文試圖列舉幾種比較重要的政府規制體系，以為我國政府規制體系作參考。

一、美國電信運營業政府規制

美國的政府規制具有較強的代表性，它采取了單獨設立獨立的規制機構，獨立于內閣行政機構，同時擁有政策制定和監督權。

1．美國政府規制的發展歷程與規制機構

美國電信業的發展與其他國家不同，市場自開始就是由貝爾公司創建并壟斷經營的。這種私有性質使美國的電信規制的目標在開始就是尋求在私人競爭市場格局下，企業行為的合規化和消費者福利的最大化。電信行業的網絡經濟性和規模經濟性，使美國電信企業在私有制和分散經營的情況下，通過市場競爭、企業兼并和產業整合走向了貝爾公司的壟斷經營。在初期，由美國聯邦無線電委員會對其行使政府規制。

1934年，美國國會通過了《通信法》，并在此基礎上成立了聯邦通信委員會（Federal Communications Commission，簡稱FCC），做為一個獨立的政府機構負責美國電信業的政府規制。

《通信法》對FCC的職責做了明確規定：（1）通過對州際和國際有線與無線通信業務的有效管制，盡可能使全體美國人民獲得迅速、高效、價格合理、設備完善的國內、國際有線與無線通信服務；（2）為國防提供服務；（3）利用有線與無線通信為保障人民生命和財產安全服務；（4）為保證美國消費者享有質優價廉的通信服務，鼓勵通信企業迅速采用新技術，促進通信領域的競爭，逐漸減少行政干預。

從機構從屬上來看，FCC的委員是由美國總統所指定并由議員所確認。任期通常為5年。總統指定其中一名委員為委員會主席。委員中屬于同一個黨派的成員不得超過3名，并且委員中不得有人與委員會相關商業機構有任何經濟利益關系。作為委員會的首席執行官，主席代表常務董事對委員會進行管理并負行政責任；委員負責對所有的委員會的行為和活動進行監督，是員工和辦公署的代表。

從規制范圍來看，FCC負責規定所有的非聯邦政府機構的無線電頻譜使用（包括無線電和電視廣播）、美國國內州際通信（包括固定電話網、衛星通信和有線通信）和所有從美國發起或在美國終結的國際通信。范圍涉及美國50多個州、哥倫比亞以及美國所屬地區。同時FCC還負責調查和研究無線電和電線通信產品的安全性。FCC也是影響美國通信政策的一個重要因素。

2．FCC規制政策介紹

FCC的核心思想就是“以民為本，以人為本”，減少行政干預，鼓勵采用新技術，促進競爭，保證消費者享受到質優價廉的通信服務，保證國家和社會的通信需要。它的政府規制的政策也是由不同時期的電信市場發展情況來決定的。美國電信市場經歷了3個比較典型的發展時期，在每個時期，政府都充分利用了手中的規制手段，促進了電信業的發展：

第一階段（1934～1984年），美國電信市場基本是處于自由競爭和松散規制下的發展狀況。在此期間，貝爾公司依靠專利技術的優勢逐步發展成為事實壟斷的電信運營商ATT；

FCC對ATT的資產回報率的管制采用了“公正報酬率”的方法，即以成本為基礎，規定其總的資產回報率上限，依次來確定資費水平，并允許各業務之間進行交叉補貼。由于美國各地發展程度不同，成本、價格和消費能力差距較大，對于各地長途電話與本地電話的接入費用的問題，ATT采用了“暗補”的方式平衡各地區差。

第二階段（1984～1996年），政府希望通過加強規制來打破壟斷促進競爭，從而從根本上激活美國電信市場的快速發展。1984年，美國政府根據反托拉斯法，將壟斷運營的ATT進行了大刀闊斧的改革，強行將ATT原下屬的22個貝爾業務運營公司（BOC）分割為7個地區貝爾運營公司（RBOC），各自經營本地業務的LATA內的長途業務。此時的競爭格局大致為：ATT擁有超過50％的市場份額，RBOC和各個新競爭運營商僅限于部分業務領域內有一定的競爭能力的格局。因此這段時期的規制重點依然是ATT和RBOC。

（1）進入和退出規制

實行非對稱的進入機制，將電信業務劃分為基本業務和增值業務，并執行不同的規制政策。增值電信業務市場完全開放，而對ATT和7個本地貝爾公司實行有條件的進入管制，從而避免ATT通過縱向一體化排擠弱小競爭對手。同時FCC禁止ATT進入本地通信市場，以及7個本地貝爾禁止進入州際長途和國際長途通信市場。

（2）互連互通機制

采取非對稱規制政策，拆分ATT之后，美國電信業長途電話市場完全開放，眾多競爭者迅速進入長途電話市場。在互連互通方面FCC對ATT和RBOC進行了嚴格的規制，而對其競爭對手（非主導運營商）則采取不管制的政策。FCC規定所有的長途電話運營商必須向其繳納一定的接入費用，而后由FCC根據各地區的發展狀況，對其進行不同程度的補貼。

（3）資費制定機制

依然采用了非對稱規制政策，FCC在1989年取消了對ATT的收益回報率規制，改為價格上限方式。FCC將ATT的長途業務分為3組：規定每組價格在不超過國民總生產指數3％的條件下，ATT可以自由定價。而超過3％的話，ATT和RBOC在資費上的調整則需要受到FCC的嚴格檢查。而非主導運營商可以隨著市場競爭的變化在資費上限的范圍內自由調整。

（4）普遍服務機制

FCC成立了一個非贏利的專門機構NECA，即全美交換運營商協會，負責制定專門的普遍服務計劃。以所收入的接入費為資金來源，建立專門的普遍服務基金，對高成本地區的運營商進行額外補貼，從而鼓勵運營商對不發達地區提供優質的電話服務。

第三階段（1996年以后），經受了10年的非對稱規制，使ATT逐步失去了其主導運營商的地位，其對FCC的起訴也最終于1994年在最高法院得到勝訴。1996年，美國國會通過了新的《電信法》，FCC也宣布ATT不再是“具有支配地位的運營商”。至此，電信企業的經營范圍完全松綁，長途電話公司和本地電話公司互不經營業務的狀況被打破，市場進入完全競爭階段，政府規制逐步放松。

20多年來，各個電信運營商充分發揮自己的優勢，通過聯合、兼并等市場化手段，逐步形成了具備較強競爭實力的幾個大運營商。

（1）進入機制

電信運營商的經營范圍完全松綁，長途電話公司和本地電話公司互不經營業務的狀況被打破，各運營商可以根據自身的發展決定是否進入新的電信領域運營。其進入的許可證制度向一般授權轉變。只要運營商同意遵守相應的一般性條件，即可獲得授權，自由進出市場，而無需申請許可。

（2）互連互通機制

FCC要求所有的運營商對其他運營商提供互連互通服務，以便使美國公民得到最大限度的優質的通信服務。

（3）資費制定機制

FCC采用了放開的資費管制政策，各電信運營商可以在FCC備案后自行制定資費政策或調整業務資費，FCC僅在認為運營商有不正當競爭行為時才有權進行干涉。

（4）普遍服務機制

FCC利用普遍服務基金（USF）為廣大美國電信欠發達地區提供支持，并于1998年開始實行普遍服務基金附加費政策，規定對普遍服務進行補償的辦法，允許承擔普遍服務義務或需要繳納USF的長途運營商可以將一部分成本轉嫁給用戶。同時決定提高USF的收費水平，以加大USF的資金規模，用于公益事業、基礎設施建設及急待發展的電信業務。這一規制措施加重了用戶的負擔，引起社會的廣泛爭議。

3．FCC規制政策的發展趨勢

FCC在2006年公布了其2006～2011年的5年規劃，在這份官方文件中，可以看到FCC在新的通信發展形式下，也在不斷調整自己的工作內容。但是，其最終的宗旨卻始終如一：致力于為最終消費者提供最優的網絡通信服務而努力。在這幾年中，FCC主要在以下幾個方面進行推動：

（1）努力使所有美國公民享有健全的、可靠的寬帶產品和服務。對此，FCC努力使自己對技術保持中立態度，提倡競爭，鼓勵投資和革新，確保寬帶服務營運商有足夠的動機來發展并提供寬帶產品和服務。

（2）不論是在國內還是海外，FCC都認為通信服務設備上的競爭都將有助于國家的經濟增長。而用于通信服務的競爭結構應有促進技術革新，為消費者提供可靠、促進資費合理的功能。

（3）在頻譜的分配上力求在國內和國際上能有效和公正地使用頻譜，促進革命性和有效的通信技術及服務的增長和快速展開。國家媒體所有權規則則是必須促進競爭并鼓勵多樣化，同時使通信由模擬制式向數字模式轉變。

（4）在公眾安全和國家防御方面則堅持在緊急情況和危機時刻，通信必須保證暢通。這包括公眾安全、健康、國家防御和緊急人員，同樣也包括所有有需求的消費者。國家應急通信防御設施必須可靠、切實可行、有冗余和易于快速恢復。

FCC同時也注重自身的改革，致力于成為一個高效率、自適應和革新的組織。

二、英國電信運營政府規制

英國則是在政府相關部門下設立規制機構，其職責是以監管為主。

1．英國政府規制的發展歷程與規制機構

英國政府規制也是以立法為先導的。

1969年，英國通過了《郵電法》，法律清楚地確定了英國電信市場的格局，即由英國郵政總局壟斷經營國內的電信業務，而由大東電報公司負責所有海外業務。這種壟斷經營一直延續到1980年。

1981年，英國頒布了《電信法》，將郵政總局拆分為兩個獨立的部分：英國皇家郵政（EP）和英國電信（BT），并于次年成立了一家全新的全業務運營公司水星集團（Mercury Group），以期與英國電信直接競爭。

1984年，英國頒布新的《電信法》，在貿工部下成立電信規制局（OFTEL），并確立OFTEL的法定規制地位，負責英國電信行業的統一監管。同時為了促進競爭、保護消費者利益、保障普遍服務，英國政府首先取消了BT的壟斷地位并開始對其進行私有化，從1984年英國政府100％控股BT，到1993年英國政府在BT的股份僅占到4％。在移動通信市場，英國政府1985年在移動通信領域引入了雙寡頭競爭模式，這也是歐洲大部分國家在移動通信市場的規制政策。

隨著電信業的飛速發展，英國在2000年12月通過其《通信新未來》白皮書，對其規制機構進行了改革，為適應產業融合所帶來的新挑戰，把當時的5家主要規制機構——電信規制局（OFTEL）、獨立電視委員會（ITC）、廣播管制局（RA）、廣播標準委員會（BSC）和無線通信管制局（RCA）合并成立新的規制機構Ofcom，對電信、有線電視等進行統一監管。

Ofcom的主要職責是：確保頻譜資源得到最優化的應用；確保各種先進的通信技術（包括高速數據業務）能夠在英國得到最大范圍的應用；確保各種新的高質量的電視廣播服務能夠在英國得到最大范圍的應用；推動并支持廣播服務在大部分地區的覆蓋；尋求用戶得到足夠的保護以防止其在通信服務中受到傷害；尋求用戶得到足夠的對其隱私權的保護。

2．Ofcom規制政策介紹

Ofcom制定政府規制的宗旨是以鼓勵發揮企業自身動力為主，出現問題事后補救的最低限度的規制政策。Ofcom的長期目標是：最大程度地讓融合惠及英國公民和消費者。Ofcom必須保證管制有助于而不是阻礙市場的發展。

（1）進入機制

英國的放松規制政策允許任何公司都可以申請開辦國內電信業務和簡歷固定網絡設施，有線電視公司甚至可以不經過Ofcom的批準，新進入的提供語音電話服務也可以選擇不租用BT或其他公司的基礎網絡。經營移動通信業務的運營商可以經營固網業務（但反過來固網運營商不可以經營移動業務，需要重新申請）。

（2）互連互通機制

Ofcom要求BT與任何具有合法經營權力的通信企業實行互連互通，并對具有壟斷性的通信網絡服務和競爭性的通信網絡附屬服務實行財務獨立核算，要求其經常公布這兩種服務的財務信息，以抑制該公司在這兩種服務之間的不正當交叉補貼行為。當互連互通不能達到一致時，規制機構有權制定雙方都遵守的規定，包括互聯時間表和互聯條件、質量等。

（3）資費制定機制

Ofcom在1984年打破BT的壟斷成功地利用非對稱的資費管制政策達到了促進競爭，繁榮通信市場，使消費者得到最大利益的目的。Ofcom對BT的資費政策采用了價格上限規制模型，根據英國的具體情況提出了一個PRI－X模型，稱為資費縮減計劃。RPI是零售價格指數，X是BT在一定時期內的市場效率增長率。當其增長率高于X時，BT通過降低成本的努力而獲得的利潤就可以歸BT所有，而不是轉移到消費者那里。這種激勵性的價格規制機制可以有效刺激BT大幅提高生產效率，降低服務成本，造福消費者。但同時，為了避免由于技術和效率的提高所產生的過多福利為其所得，Ofcom會在每4～5年對X進行周期性的評估和調整。將BT通過因提高通信網絡經營效率而取得的利益，通過較低的聯網價格轉移給BT的競爭者，然后以較低的零售價格，將這些利益轉移給最終消費者。同時，對新競爭者則不進行價格方面的規制。

（4）普遍服務機制

為了使高成本地區也能同時獲得良好的電信服務，Ofcom在初期把普遍服務義務強行加給了BT等電信主導運營商，以保證偏遠地區的通信服務需求。而其他電信公司則可以根據自己的發展規劃自行決定是否在相應地區開展業務，也可以自己決定是否提供公共電話業務，以增加公共電話的潛在競爭。

3．Ofcom規制政策的發展趨勢

根據Ofcom發布的2008/2009年度發展計劃和3年戰略規劃的框架，可以看出其延續了其以前的監管思路，以保護消費者利益，進一步減少管制，并根據新形勢的變化，鼓勵創新，使公眾和消費者最大程度地受益為目的。

（1）監管以融合為方向。融合是市場發展與創新的結果，Ofcom將考慮所有行業的需求，保證監管環境支持所有企業、個人和家庭的通信需求，讓公眾從融合中受惠。

（2）促進市場融合過程中的競爭與創新。主要包括5大優先考慮領域：加速發展以市場為導向的頻譜市場；在平臺和服務的融合中傳遞公共利益目標；在必要時，賦予公民和消費者相關權利；支持對法律和經濟監管框架進行改革。

（3）加速發展以市場為導向的頻譜市場，保證頻譜這一稀缺資源得到最佳利用。Ofcom將努力減少對頻譜使用的限制，促進頻譜貿易，使更多頻譜為市場所用。發放數字紅利，通過數字電視轉換解禁部分頻譜。

（4）保護公眾和消費者，盡可能地使其從融合中受益。研究在向所有用戶推出通信服務及其接受服務時所遇到的障礙，考慮Ofcom在根除或減少這些障礙中發揮的作用。審查公共服務廣播的未來模型。在必要時，賦予公民和消費者相關權利。發展并強化消費者保護政策。支持改革法律和經濟監管框架，更好地代表英國用戶利益。

三、日本電信運營政府規制

1．日本政府規制的發展歷程與規制機構

1952年以前，日本的電信事業一直由政府經營管理。1952年，政府通過《公用電信法》，決定了NTT壟斷經營日本的國內電信的地位。并于1953年成立了國際電報電話公司（KDD），壟斷經營日本的國際電信業務。

1985年，日本實施了電信改革，實施了新的《電信商業法》，NTT公司被改組為民營公司，新的運營者紛紛進入電信領域。1999年，再次改組NTT，成立了NTT控股公司并啟動了與之有關的法律改革工作。

1996年以前，日本電信網間互聯的工作機制主要是依靠電信企業之間進行談判，互聯是非強制性的；

1997年開始，日本電信網間互聯的工作機制發生了重要變化：每年10月NTT須向郵政省提交互聯費標準的申請報告，并負責解釋。經郵政省確認后作為下一年度的互聯費標準予以發布。

日本和很多國家一樣，由政府部門直接承擔政府規制的職能，行政機構同時負責政策和監管。日本郵政省是負責電信規制的部門。郵政省下設一個獨立的電信審議會，負責對電信規制問題的審查、咨詢工作。《電信商業法》是主要的政府規制法律依據。

2．電信規制政策介紹

（1）互聯互通管制政策

為了有利于競爭，日本政府要求NTT公司開放其網絡，主管部門直接指定互聯點的數量及位置。各電信公司除自行制定用戶資費外，還制定互聯費標準。互聯費是對其他電信公司在通話中使用自己的網絡收取的費用。互聯費標準需事先經郵政省批準。

由于日本政府在不同的地區按照不同的技術標準發放業務許可，經過多年移動運營商之間自行的談判，已經解決了不同移動公司的網間漫游問題。

（2）資費規制政策

郵政省成立了長期增量費用計算模型研究會，專門研究長期增量費用模型。由于計算模型的公開透明，各電信企業都能進行驗證，因而受到各運營商的歡迎。

A．不同運營者采取不同管制政策

對于不同類型的電信運營商，日本有著不同的資費管制政策，對于一般性類型II運營商（無網絡），沒有任何資費管制。對于特殊性類型II運營商，只需向電信管制機構通報有關資費，對于類型I運營商（有全國性網絡），在1998年以前，類型I運營商的資費必須得到MPT的核準才能得以實施。1998年5月，MPT修正了電信商業法，變核準制度為通報制度，但同時引進價格上限制度，即對那些壟斷性的電信業務規定合理的基本價位。

B．通報制

日本實施以通報制為基礎的資費管制體制，而且通報制只適用于類型I和特殊類II電信運營商。日本管制機構保留命令電信運營商更改資費的權利，避免由于計算方法不恰當、不清楚，資費標準含有違背公平的歧視款項，導致不公平競爭而損害消費者權益。

C．引入“資費指數”

在通報制中，日本管制機構對某些電信業務引入“資費指數”的管制方法，這些電信業務指那些由于其使用的范圍及內容而對大眾用戶的利益有著深遠影響的業務，譬如本地電話業務。資費指數是指按照日本管制機構規定的計算方法，根據通信的距離、傳輸的速度、通信的容量等因素，為不同種類的電信業務而制定的價格水準。日本管制機構自身也為這些電信業務制定了標準“資費指數”。原則上類型Ⅰ電信運營商就這類特定電信業務提高的資費指數應不高于日本管制機構制定的標準資費指數（類似于價格上限）。如果電信運營商很難將自身的資費指數低于標準資費指數，電信運營商應獲得日本管制機構的核準以退出此類資費。

日本管制機構至少一年一次就標準資費指數進行重估，需要考慮的因素是總的物價水平及經濟形勢，電信運營的成本變化，電信運營的效率，其目的在于使電信運營商在此資費指數下能得以正常運行。

目前，除固定本地電話業務的資費須經日本郵政省批準外，其他電話業務的資費均由各電信公司自行制訂，各電信公司出臺新的資費時只需提前一周向郵政省報呈備案。

D．不對稱管制政策

在競爭初始階段，日本郵政省采取扶持弱小的資費政策，1987～1997年的10年時間內，各NCC公司的國內長途電話資費比NTT公司的國內長途電話資費分別低25%、17%、15%、14%、17%、10%、6%、7%、8%，目前各電信公司的國內長途電話資費基本趨于一致。

E．單向收費

在日本，移動電話實行單向收費，同網基本同價。

F．以成本為基礎

日本的用戶資費以成本為基礎制定，但在實際運用中，也不是完全以成本為基礎的。定價結構一方面反映著各電信公司的營銷策略，另一方面也受電信公司間相互索要互聯費的影響。

這3種世界上比較有代表性的政府規制各有所長，所起的作用見仁見智。我國的電信規制可以從中學習其長處，最終達到同時為消費者謀福利又為國有企業不斷壯大而完善其規制政策。

（作者單位：北京外企集團）

（責任編輯：方 涵）