燃油稅懸念終結

燃油稅費改革在2008年歲末突然大定，除了油價低迷為推出改革提供了一個難得時機，更多地傳達出中國將從低油價時代向高油價時代過渡的信息

“在開會!正在討論。”12月4日，當《財經》記者電話詢問參與燃油稅費改革事宜的官員和專家時，得到的都是同一個答案。

當天，北京最高氣溫驟降至零度以下，對國內成品油價格和燃油稅費改革方案的討論卻急劇升溫。

直到12月5日，國家發改委仍在召集各路人馬密集開會，對“一攬子”改革方案進行最后的討論和修改。“預計本周六(12月6日)就公布。”一位與會專家說。

真正公布的時間來得更早。12月5日晚6時40分，國家發改委、財政部、交通運輸部、稅務總局正式發布《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》，向社會公開征求意見，時間截至12月12日。

按照這一方案，在不提高現行成品油價格的前提下，將汽油消費稅單位稅額由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元。

按照中國國際金融有限公司此前的分析，截至11月20日，如果國內油價與國際油價持平，汽油價格有望下調1000元至1500元/噸，柴油下調800元至1200元/噸，換算成“升”，則接近抵消了目前加征燃油消費稅0.70元/升至0.80元/升的升幅。

另一位參加方案制定的政府官員強調，最終改革方案將在即將召開的中央經濟工作會議上討論。

而這一方案最終出臺的時間，國家發改委副主任張曉強12月4日在第五次中美戰略經濟對話期間的媒體吹風會上，已提前委婉透露——“我個人認為，明年1月1日是開始實行成品油價格改革的最佳時機。”

由于中國已宣布將成品油價下調、成品油價格形成機制與燃油稅費改革統一考慮，這意味著，盡管國際油價從今年7月已開始直線下跌，中國的消費者要等到明年，才能享受到油價下跌的好處。(詳見本期“油價接軌待何年”)

從海南省1994年開征燃油附加費算起，中國為全面開征燃油稅耗費了整整14年，期間亦爭論了十多年。而燃油稅費改革在2008年歲末突然提上日程，除了油價低迷為推出改革提供了一個難得時機，更多地傳達出中國將從低油價時代向高油價時代過渡的信息。

無論如何，對于已經向國際社會承諾，要完成能源價格市場化調整和提高能源利用效率的中國，這或許是值得期待的一個開始。

如果相關政府主管部門在“費改稅”之外，抓住目前的低油價時機，真正理順此前一直裹足不前的油、電、煤炭等資源價格機制，發揮市場在資源配置中的基礎作用，對于中國經濟更長遠的健康發展將帶來積極效果。

“一攬子方案”

國際上征收的“燃油稅”，廣義是指對燃油征收的各種稅收的統稱，包括消費稅、汽油稅等;狹義是指為籌集道路養護資金而設立的稅種。

財政部稅政司官員認為，之前，中國擬開征的燃油稅，應當是后一種比較狹義的概念，即它是以取代養路費等有關收費為基本政策目標，以籌集道路養護資金為主要目的。

自從1998年《公路法》提出“公路養路費用采取征收燃油附加費的辦法”以來，從1998年到2008年，一直在“擇機推出”的燃油稅卻一直沒有找到推出的時機，且熱度逐年遞減，隨著近兩年油價飆漲，幾乎已淪為一座死“火山”。

但幾乎是一夜之間，“火山”蘇醒。2008年11月19日，各地發改委、稅務局和公路局的官員突然接到了來自國家發改委的通知，要求火速前往北京研商燃油稅費改革方案。

此時，國際油價從7月最高點的近147美元/桶，短短四個多月回落到45美元/桶以下。因油價超過25美元/桶延遲至今的燃油稅改革，在目前低于50美元/每桶的條件下，終于等到了推出“時機”。

從重起“燃油稅”之議，到目前官方透露的最終實施時間——2009年1月1日，時間已只剩下短短一個月零十天。而燃油稅所牽動的廣泛利益，所需取消的六項收費，以及未來需要支付的復雜補償，均需在這短短一個月零十天中進行尖銳的討價還價，并經由精確的計算確定最終的分配公式和相關安置、補償方案，其難度不言而喻。

從政府已公開發布的信息和參與討論的專家透露的情況來看，此次燃油稅費改革與完善國內成品油價格形成機制、適當降低成品油價格等問題，將統一考慮，同步推出。

與此同時，擬同步取消公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費等六項收費，撤銷政府還貸二級以下公路收費站點。單位消費稅額提高后，現行汽、柴油價格水平不變。

此外，這次調整稅額形成的成品油消費稅收入一律專款專用，準備主要用于替代公路養路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予必要扶持。

不過，燃油稅費改革方案還涉及相當多的利益安排和補償細則，這些目前官方并未披露。

其中最主要的是三個方面，即第一，加征稅收如何在各級政府間分配;第二，如何征收，在什么環節征收;第三，補償機制和公益行業補助配套措施。

據《財經》記者了解，政府相關部門曾準備了兩套燃油稅費方案:一是新開征燃油稅，同時取消養路費等相關收費;二是提高燃油消費稅，同時取消養路費等。最終，決策者選擇了后者。

至于征收環節，擬議的方案建議從成品油生產環節而不是零售環節征收，即從汽油、柴油生產企業直接收稅，生產企業則在原來油價基礎上加上加征稅額后批發出售。

但是，將六項收費轉變為消費稅后，消費稅將從中央稅變為中央、地方共享稅;分配方式是，原來屬于中央的收入仍歸中央，增加的部分返給地方，方式是“基數加增長”。比如明年返還地方的數額，以今年地方的各項收費數為基數，增加部分按“因素法”分配。

參與討論的專家告訴《財經》記者，最終方案還將包括兩塊細則:一是補償機制，即對非道路用油因調整消費稅稅額增加的稅負進行退稅(補償)，其領域應包括農業生產用油、工業用油、鍋爐、機械設備用油等;二是公益性行業補助配套措施。這些細則目前均未向公眾披露和征求意見。

艱難的半步

對于目前出臺的征求意見稿，各界看法不一，甚至因未能徹底取消過路費和過橋費，被一些批評者斥之為“假改革”。但燃油稅在中國的歷程多舛，再次闖關仍屬不易。

在此之前，燃油稅最接近出臺的時機是在2001年。當時雖有時任國務院總理朱镕基力挺，仍因各方利益難以完全擺平而最終功敗垂成。

朱镕基曾在清華大學演講中透露過原因，他說，如果收了燃油稅，地方上還設卡收費，怎么辦?

近十年來，燃油稅遲遲沒有推出，政府相關部門官員往往把國際油價不斷上漲作為客觀理由。不過，另一個重要的內因是利益調整——燃油稅費改革后，中央與地方、地方政府之間、國家集體和個人、部門之間的利益將被調整。為此，必須制定一個能夠為各方面基本接受的妥善合理的收入分配辦法。

關于上一輪燃油稅改革失敗的原因，一個常見的說法是交通部相關人員安置問題構成了最大阻礙。而在這一輪呼之欲出的燃油稅中，也對交通部門做了相當多的讓步。其中最大的讓步便是保留了二級以上公路的收費政策，僅準備取消二級以下的公路收費。

2001年的改革方案中，曾經提出要取消包括高速公路在內的所有公路收費。然而，在那之后，高速公路迅速發展，“十五”期間，中國共建成高速公路2.47萬公里，相當于“八五”和“九五”建成高速公路總和的1.5倍。這其中95%以上為收費公路，取消公路收費的難度遠比2001年大得多。

一位公路交通領域的專家告訴《財經》記者，在吸引眾多地方政府、業外資本投資高速公路時，都曾經承諾了一定期限的收費期，暫時不可能撤銷。不過這位人士也承認，盡管如此，公路收費也是暫時的， 因為“遲早都是要取消，但目前只能一步步來。”

交通部規劃司的一位人士則告訴《財經》記者，交通部早已經下決心解決二級路收費不規范的問題，2004年就在研究，今年年初已決定取消，“原來是要逐步取消，現在趕上費改稅的機會就一攬子解決了。”

在專家們看來，取消養路費固然是一大進步，但養路費改燃油稅是“地方費改中央稅”，不光涉及交通和稅務部門，還涉及地方與中央的收入分配，改革難度非常大。

此次擬取消的養路費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，目前均由地方交通部門自主安排。其中，養路費征收時是縣、市、省層層遞繳，上繳比例各省市自定，交上去的錢款由省里統一分配，剩余部分則由市、縣支配。

以四川省遂寧市為例，每年的養路費差不多近億元，公路運輸管理費、公路客貨運附加費約2000萬元，航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等，總數約200萬元，均由交通局征收管理。六項費用中，近50%上繳省交通廳。上繳省交通廳的資金，一部分作為高速公路建設資本金，還有部分統籌協調貧窮地區和戰備公路等，另外也會用于廳直屬部門。剩余的50%留在遂寧市，主要用于養路人員工資、養路材料和機具開支，以及地方公路建設的資本金等。

雖然這部分資金也納入了同級地方財政預算并接受監管，但具體怎么使用還是由地方交通部門來決定，自主權較大。一旦費改為稅，這部分資金就將變成財政預算內資金，將由稅務部門統一征收，撥給交通部門時須走項目審批的程序，監管也更加嚴格。

一位公路交通領域的專家也對《財經》記者表示，從燃油稅中撥付養路費的程序可能會非常復雜，“地方報上來、中央撥下去都要經過很多層，要用的時候錢不一定能到位。”

最困難的問題還是收費人員的安置，這也是2001年燃油稅改革未能推進的原因之一。2001年車輛購置稅費改革時，大批收費人員向國稅系統劃轉，但是，燃油稅改革需要解決的人員應該比車購稅改革更多。

八年時間過去，隨著公路里程的增加，相關收費人員的數量也在增長。廣東省交通廳一位內部人士告訴《財經》記者，“僅廣東省相關的收費人員就有2萬多，這還不包括退休人員。”來自交通部內部的說法是，在此次燃油稅費改革后，將有24萬人等待安置。

征收監管與補償之兩難

在哪個征稅環節征收燃油稅，將對利益調整產生重要影響。今年8月公開的財政部稅政司《關于燃油稅征收環節問題的研究報告》認為，征稅環節的選擇是燃油稅設計的一個核心和難點問題。

燃油消費稅的征收環節可以分為零售、批發、生產和使用四個環節。1994年正式開征的消費稅稅目即包括了成品油這一稅種，在生產環節征收。據《財經》記者了解，正在公開討論的燃油稅費改革方案也是如此。

生產環節即燃油的出廠環節。在這環節征收的優點是主要納稅人較少，稅源相對集中，便于征管且能保證足額征收。但缺點也非常明顯:一是將原來養路費范疇 的六項收費合并到消費稅里，必然要大幅提高稅率，增加企業的增值稅負擔。二是加大了非道路使用者的負擔。其中，柴油的問題更為突出。如果消費稅的提高僅僅是為了籌集道路養護和建設資金，就需要對非道路使用者進行大規模退稅或補償。三是需要將消費稅中從收費轉化過來的部分分出來，通過轉移支付分配給地方，如何分配是一個很大難題。四是對進口油品也要征稅，加上生產環節油價提高的因素，容易刺激走私。

目前，消費稅收入屬于中央，不存在給地方分配的問題，也無需向非道路使用者補償或退稅。但燃油稅費改革后，原本屬于各級地方政府的六項收費轉變為消費稅，增加的部分，一方面需向地方各級政府分配，另一方面需對非道路使用者退稅或補償。

因此，在生產環節征收燃油稅，關鍵是在稅收征管和補償之間作出權衡。財政部一位官員在接受《財經》記者采訪時坦言:“補償是一個面對大量補貼對象的復雜過程，需要花費較大的成本。如果不能及時足額地補償到位，還會引起不少矛盾，甚至影響改革的效果。”

他指出，補償問題在柴油上表現更為突出，因柴油除作為車用燃料，還大量用于農業、船舶、電力、鍋爐、工程機械等非道路用戶。以最早推行燃油稅的海南為例，海南省規定，自1994年1月起，將燃油附加費計入汽油和柴油的零售價中征收。但因為海南非車用柴油占柴油用量的80%以上，征管和補償難度很大。1994年4月，海南省政府不得不出臺補充規定，規定從同年5月1日起，對柴油車改為實行按車載重量定額征收方式，由車主按月交費。

在國外，日本針對汽油和柴油分別使用不同的燃油稅征收辦法，新西蘭則將汽油、柴油統一在生產環節征收燃油稅后不久，再將柴油分離出來，采用按車輛和行駛里程征收道路使用費，原因也是為非車用柴油辦理退稅(補償)的工作量太大，成本太高。采取類似做法的還有美國的一些州和瑞典。

財政部認為，總體來看，燃油稅的征稅環節越接近使用，越符合燃油稅的基本特征和要求，但稅收征管的難度要大一些;越靠近生產環節，征管難度減輕，但補償的范圍擴大、辦法越復雜。因此，關鍵是要在二者之間作出權衡。

中國模式選擇

政府部門苦心積慮考慮的是如何便于征管、如何提高征收率，企業和個人最關心的則是負擔和成本會不會提高?

根據征求意見稿，汽油消費稅單位稅額由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元，其他成品油單位稅額相應提高，但單位稅額提高后，現行汽、柴油價格水平不提高。

1999年時，時任財政部長的項懷誠曾透露，當時稅費改革部際協調小組初期設計的燃油稅稅率，是汽油每公升1.15元，柴油每公升0.95元。

“現在的情況，不能再把燃油稅的稅費改革當做‘費改稅’。”國務院發展研究中心研究員倪紅日說，現在的燃油稅費改革，目標太多。她認為，中國燃油稅費改革的未來目標，應該是提高使用燃油的成本，以節約資源、公平稅負和環境保護為主。

目前，各國油價政策不一，主要有兩種模式，一是低稅低油價，以美國最典型;二是高稅高油價，日本、法國以及歐洲很多國家都屬此類，意在促進石油節約和環境保護。

中國現在屬于低稅低油價，“未來應該通過提高燃油的稅負，將燃油零售價格和稅負提高到美國和日本之間的水平。”倪紅日說。

財政部科研所副所長劉尚希認為，目前，中國汽油和柴油稅收占其零售價格的比重低，有著較大的提高空間。因此，“有必要提高汽柴油消費稅單位稅額，加大稅收促進節能減排的調控力度。”

根據劉尚希的研究，汽油含稅零售價格最高的是日本，為12.66元人民幣/升，印度尼西亞最低，為2.39元人民幣/升;柴油含稅零售價格最高的也是日本，為11.55元人民幣/升，最低是印度尼西亞，為2.38元人民幣/升。中國汽油含稅零售價格為5.92元，柴油含稅零售價格為5.99元，處于中下水平。

時過境遷。在歷史上，燃油稅曾被賦予“治理公路、城市道路和水路‘三亂’”等項重任，但現在政府對其使命的認識已發生了巨大的變化，轉向了節能和環保的目標。

對此，中國稅務學會會長楊崇春也指出，改“收費”為“收稅”目的是讓那些多跑路、多耗油的人多繳稅，以更合理地籌集公路養護資金，這是燃油稅費改革的主要目的。■

本刊實習記者王悅威、霍侃對此文亦有貢獻