油價接軌待何年

成品油價格改革仍只是一個過渡性方案

成品油價稅費改革中，燃油稅雖然是當前眾目所集，但其重要性可能并不如成品油定價機制改革。正因如此，12月5日晚間，國家發改委對外公布《成品油價稅費改革方案 (征求意見稿)》(下稱征求意見稿)，關心中國成品油定價機制改革的觀察者們感到了失望。

征求意見稿在成品油價格形成機制方面僅在現行框架上略作修改:國內汽、柴油出廠價格以國際市場原油價格為基礎，加國內平均加工成本、稅收和合理利潤確定。此外，現行汽、柴油零售基準價格允許上下浮動改為實行最高零售價格。“最高零售價格以出廠價格為基礎，加流通環節差價確定，并將原流通環節差價中允許上浮8%的部分，縮小為4%左右。國家將繼續對成品油價格進行適當調控。”

國家發改委能源研究所原所長周大地告訴《財經》記者，他認為這仍然只是一個過渡性方案，而在未來一段時間內，也看不到中國油價完全放開的可能，油價定價權仍在政府手中。

捆綁的代價

此次燃油價稅費改革方案出臺，可見的理由是國際油價近期的大幅下跌。從上世紀90年代開始的成品油價格機制和燃油稅改革，十余年來受困于高油價、利益紛爭等原因，曾多次呼之欲出而又偃旗息鼓。

今年7月，國際原油價格創下147美元/桶的歷史高價。之后，隨著美國次貸危機影響逐步擴散，油價掉頭向下，如今已經跌至45美元/桶以下，短短四個月跌幅接近70%。

同期，中國自從在北京奧運會召開前的6月20日，將國內成品油價格每噸上調1000元后，油價便被鎖定，至今沒有下調。這導致國內油價明顯高于國際油價，不滿之聲四起，各地出租車司機爆發的群體性事件亦此起彼伏。

根據美國商業銀行摩根士丹利的分析報告，新加坡的汽油價格自6月以來已經下跌超過70%，至2287元/噸，與國內汽油價格相比差幅為44%。中國國際金融有限公司(下稱中金公司)的研究報告則稱，隨著原油價格回落，到11月20日，新加坡92號汽油價格跌落至2323元/噸，比國內汽油出廠價便宜2938元/噸。近一個月以來的汽油平均價差分別為2014元/噸，柴油平均價差也達到1545元/噸。中金公司分析師張金濤認為，國內汽油價格有望下調1000元至1500元/噸，柴油下調800元至1200元/噸。這相當于國內汽油每升價格高于國際價格汽油約1.60元，柴油價格每升高出約1.30元。

可以理解，當眾多開車族和工商業者在承受了四個月高油價之后，等來的不是油價下調而是燃油稅即將開征的消息時，其失望和不解有多么強烈。

對此，中國石油天然氣集團公司(下稱中石油集團)一位管理人士亦向《財經》記者承認，按理說油價下調和開征燃油稅不應該同時來做，“該接軌接軌，該燃油稅燃油稅。”他進一步解釋，現在兩者弄到一起，目的可能就是讓油價基本不降，或者少降。“否則一接軌油價下來一大塊，然后再往里面塞燃油稅，油價上漲，群眾就該不滿意了。”

“燃油稅附加在油價上，將導致油價往上走，但是油價走低一抵消，基本和現在的油價持平。”財政部財政科學研究所研究員孫鋼在接受《財經》記者采訪時，也如此解釋為何一定要將燃油稅與下調油價統一考慮的原因。

“現在低油價時進行改革，主要是為了消費者接受起來容易。”中金公司首席經濟學家哈繼銘說。

哈繼銘認為，成品油價格改革在國際油價比較高的時候進行意味著漲價，來自方方面面的壓力比較大，現在中國的油價已經高于像新加坡這樣的國家，此時進行成品油價格改革意味著降價，執行起來阻力就不會很大。“油價可以調下來，之后再加一個稅，使得最后消費者面臨的價格與目前的水平沒有太大的變化，可能略有下降。”

不過，也有很多反對者認為，所謂同時出臺可減小改革阻力的想法只是一種一廂情愿的“鴕鳥政策”，因為消費者的賬算得非常清楚，他們知道同時出臺“一攬子計劃”與先調油價及改變成品油定價機制，再推燃油稅費改革，對最終價格的影響并無區別，反而是油價延遲下調帶來的利益損失最現實。

根據征求意見稿，成品油消費稅按單位稅額征收，并不會與成品油價格掛鉤。不過，周大地表示，也不排除根據油價變化重新確定成品油消費稅的可能。

油價管制進退失據

不過，相比備受關注的燃油稅費改革，在此次一攬子油價改革方案中，成品油價格機制的接軌易為人忽視，其具體執行方案亦缺乏公開討論。

在承受多年油價管制之苦后，接軌已是石油化工企業、工商業者以及普通消費者等各方的共識。對于政府在不同時期出于穩定和平衡做出的各種價格選擇，似乎沒有人買賬。石油企業埋怨政府在國際油價上漲時遲遲不上漲，消費者則對國際油價下跌時國內油價遲遲不跌滿腹牢騷。

幾乎所有人都認為，現在是中國油價與國際油價真正實現接軌的最佳時機，而且很可能是一個稍縱即逝的機會。

業內認為，目前全球經濟危機將進一步迫使石油企業縮減資本開支，未來一旦經濟復蘇，石油供應仍將出現緊張，石油價格將會維持在較高價位。中國油價機制如果不借低油價之際理順，實現市場化定價，恐怕會重蹈覆轍，再次陷入進退失據之勢。

2001年，中國就確定了根據新加坡、紐約、鹿特丹三地市場成品油價格變動相應調整國內成品油價格的機制。根據這一機制，當國際成品油價格變動超過一定幅度時，國家發改委將決定上調或下調國內成品油價格。

“這個價格形成機制遵循了與國際石油市場接軌的基本原則，但總體來看還只是被動接軌，并且存在滯后性，還無法真正反映國內供求狀況。”國務院發展研究中心市場經濟研究所副主任鄧郁松曾對《財經》記者如此評論上述方案。

2001年時，國際原油價格不過在30美元/桶之下波動。但是，自2003年SARS以后，為防止經濟出現滑坡，中國沒有隨國際油價上漲相應調整國內價格。當時，時任發改委經濟貿易司司長的畢井泉曾在一次非公開演講中介紹，中國的成品油定價機制改革將采取小步快走的方式，使國內油價逐漸向國際油價靠攏。

不過，這個想法很快變得不可實現。從2004年下半年開始，國際原油價格開始突破40美元/桶，并在隨后兩年穩步上漲，到2007年平均價格突破70美元/桶，今年上半年油價上演最后的瘋狂，最高漲至147美元/桶。在此過程中，國內油價大部分時間都落后于國際油價。

就在油價步步高升的過程中，中國2001年確定的以與國際接軌、市場定價為原則的成品油價格機制逐步被人遺忘。成品油定價權在實際執行中被主管價格的發改委收回，重新走回老路。政府主管部門在國際油價持續攀升時之所以將這套定價機制高高掛起，在國研中心的鄧郁松看來，主要是考慮到油價上漲可能對相關行業產生較大影響。

其結果是國內成品油價格調整往往滯后于國際價格變化。由于價格機制失靈，供求無法準確預測形勢變化做出相應調整，每年夏天南方各省市往往油荒蔓延，不僅排隊加油的消費者們人人抱怨，國內石油公司也對利益受損不滿。而與此同時，在國內外油價巨額價差的誘惑之下，走私盛行。當國內油價低于國際油價時，大量石油從國內被走私到國外;反之，則從國外被走私進國內。

根據美國商業銀行高盛的研究分析，2003下半年以來的大部分時間，中國汽油出廠價均低于新加坡市場的進口平均價，只在2007年年初時短短幾個月中，中國的汽油出廠價高于新加坡市場價格。但是從今年7月以來，情況大變。

高盛的分析報告稱，目前國內汽油價格較進口平均價高出123%，柴油價格較進口價高57%。由于國內成品油價格與國際市場的脫軌，中石化煉油毛利自今年10月以來大幅增加，現在達到35美元/桶，但在7月份時中石化煉油虧損達到20美元/桶以上，“國內汽油和柴油的出廠價格大大高于進口平價，而且目前國內煉油毛利仍顯著高于正常水平。”

不過，中國石油化工集團公司一位管理人士則聲稱，最遲至10月份，該公司煉油仍處于虧損狀態，因為其所購原油多為現貨，而8月時所購原油成本仍然在100美元/桶以上。

新定價機制優劣

對于國內成品油價格機制種種弊端，國家發改委并非不知。

今年6月，在出席中美第四次戰略經濟對話時，國家發改委副主任張曉強表示，中國國內成品油價格與國際接軌的方向不會改變，國內價格體制應反映資源稀缺程度、市場供求關系和商品生產所應負擔的成本，但調整的關鍵是“選擇適當的時機，采取適當的措施”。

“適當的時機”可遇而不可求。2002年，國際油價從年初約20美元/桶到年末時漲至30美元/桶，中國的油價就并未緊隨國際油價調整，在當年3月、4月、5月進行相應上調后，到10月才再一次上調，年內上調幅度為38%。

國家發改委能源研究所原所長周大地曾對《財經》記者回憶，當時國際油價變動過于迅速，浮動過大，政策很難實行。“實行就意味著每個月漲一次價。就在中國猶豫之際，國際油價飛快上漲，咱們就追不上去了。”周大地說。

鄧郁松曾建議，首要工作還是要實現與國際油價接軌，不過，要適當調整接軌標準，將與三地成品油價格接軌改為與進口國際原油價格接軌;選擇和國際原油價格實時接軌的方式，按照“原油接軌價格+煉廠成本+合理利潤+流通環節成本+合理利潤”的方式，確定國內成品油價格水平。

此次征求意見稿中，確實已經對此做出修正，“國內汽、柴油出廠價格以國際市場原油價格為基礎，加國內平均加工成本、稅收和合理利潤確定。”

“根據國際成品油價格變動來調整國內成品油價格，不一定能夠保證國內煉油企業的盈利率。由原油加成本來定價，更容易保證國內煉廠的盈利率。”巴黎百富勤分析師孟原說。他估計，當國際油價超過一定標準，發改委將保留進行直接干預定價的權力。

征求意見稿中提出，“國家將繼續對成品油價格進行適當調控”。

周大地認為，這表明政府還是擁有油價定價權，而他認為不應該將油價定價權完全交給企業，因為目前中國的原油供應尚不是一個自由市場。

中石油集團高層人士則告訴《財經》記者，根據新的定價機制，出廠價格是根據最高零售價格倒推，比最高零售價格低300元/噸。

孟原也認為，政府不會完全放開成品油的價格。這位宏觀經濟分析師告訴《財經》記者，油價仍然對中國的宏觀經濟影響很大，國際市場上油價變動劇烈，“上半年油價還是140美元/桶，現在則跌到40多美元/桶，政府不敢完全將油價放開。”

中金公司分析師張金濤認為，短期內國家不會放棄管制成品油價格。“一方面是考慮對經濟的調控和影響力，另一方面是國家煉油公司的壟斷地位，壟斷沒有打破之前放開油價，結果可想而知。”孫金濤說。

“究竟是選擇穩定，還是接軌，需要重新做選擇。”鄧郁松認為，中國的成品油價格還需要等到國內市場競爭相對充分時，再完全放開油價，由企業根據國際國內市場狀況自主定價，政府不再對國內油價進行直接干預，而是重點監管市場主體的行為，維護公平的競爭環境，保護消費者利益。■

本刊記者周玲玲對此文亦有貢獻