廣東“雙轉移”難關

六個月前出臺的廣東省產業、勞動力“雙轉移”政策，在經濟低潮中陷入執行困局

陷入低潮的經濟局勢，正使得一些地方重大決策經受考驗。廣東省委省政府的高層或許不曾預料到，六個月前出臺的“雙轉移”政策，會面臨嚴峻的挑戰。

所謂“雙轉移”是指產業升級換代及由此帶動的勞動力轉移。這是廣東省今年5月底為響應中央“科學發展觀”號召和增強廣東產業競爭力而推出的戰略舉措。

12月2日，廣州市經貿委副主任易鳴在接待前來視察的廣東省人大代表時反映，部分企業因資金鏈緊張，為求生存，“不得不暫緩‘雙轉移’”。易鳴表示，金融海嘯對“雙轉移”戰略的實施沖擊不小。“現在當務之急不是擴張，而是保命。”

廣東省“雙轉移”政策自今年5月底誕生以來，一直伴隨著諸多不同看法。但廣東省高層意志堅決，認為產業升級之路勢在必行，必須排除萬難，推行新政，以實現廣東省新一輪的騰飛。

《財經》記者了解到，在當前的經濟環境下，無論是被調整的對象——各類代表著落后產能的中小企業，還是政策的執行主體——地方政府，或是受影響的人群——珠三角村鎮居民，大都缺乏擁護新政的熱情。

溫家寶總理11月14日在今年第二次視察廣東過程中，表達了對珠三角制造業的高度關切。他表示，制造業是一個國家的基礎，必須高度重視中小企業面臨的問題和困難，繼續采取措施，幫企業渡難關。

種種跡象表明，無論廣東省高層意愿如何，“雙轉移”政策的緩行已在所難免。來自廣東省經貿委的消息稱，下一步珠三角經濟工作的重點，將聚焦于加大政策力度，與企業共渡難關。

“騰籠換鳥”和“一石二鳥”

產業的轉移與升級，在珠三角并非新話題。

廣東省政府發展研究中心副主任李惠武告訴《財經》記者，早在十年前亞洲金融危機時期，當時外貿依存度高達86%的廣東，即遭遇了一次前所未有的重創，GDP增速從1993年的22.3%下降到1997年的10.6%，此后五年一直徘徊在10%上下。于是，內外壓力下，廣東被動地進行了第一次產業升級。其要領是借港臺及部分發達國家產業轉移之機，承接其技術含量較高的產業，實現廣東產業的適度高級化及重型化。

然而，這次升級并未撼動珠三角的舊有發展模式。2005年后，珠三角土地及環境承載力不足，產業布局不合理，高能耗、低產出、低附加值的傳統制造業“拖后腿”等弊病日益嚴重，部分有發展前景的企業則因拓展空間不足而外遷。

一時間，有關“深圳，你被誰拋棄?”的論題白熱化。廣東再度提出產業升級與轉移的對策。

2005年3月，廣東省政府頒布《關于廣東省山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移的意見》，并開始在廣東省山區及東西兩翼地區籌建產業轉移園。然而，由于轉入與轉出地之間在利益分配中難以達成一致，且當時正值經濟上升周期，升級的動力被消解于無形。

去年年底，中共政治局委員、廣東省委書記汪洋履新后，“廣東下一步該怎么走”的命題再度高調提出。

經過長達三個月、省市縣各級政府聯動的調研，汪洋于2008年5月底開出兩大“藥方”:其一為“粵港澳更緊密合作”方案(詳見《財經》2008年第24期“重整大珠三角”)，其二就是“雙轉移”戰略。

5月29日，廣東省委、省人民政府出臺了《關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》(下稱方案)及七個配套文件。

“方案想達到一石二鳥的效果。”廣東省社科院研究員丁力告訴《財經》記者，廣東地區間發展不均衡的現象嚴重，粵東、粵西兩翼和粵北山區的人均GDP僅及珠三角的四分之一;全省地方財政一般預算收入中，珠三角占70%上下，粵東、粵西、粵北則分別徘徊在3%-4%之間。

因此，方案的目標是，按照“政府引導、市場運作，優勢互補、互利共贏”的方針，將珠三角傳統的低端制造業轉移至粵北及東西兩翼地區，促進這些地區的經濟發展，使珠三角地區勞動密集型產業比重顯著下降。同時，騰出空間，吸引先進制造業及高端服務業進駐珠三角。這一方案亦被稱為“騰籠換鳥”策略。

方案對九大傳統勞動密集型及資源依賴型行業的73類產品制造商下達“逐客令”，“鼓勵”其生產環節從珠三角轉移至粵東西兩翼和粵北山區。同時，要求將省內600萬農村勞動力經過免費培訓后，輸入至珠三角先進制造業及服務業。

為吸引珠三角企業向東西兩冀及粵北地區轉移，方案提出要在五年內共計支付500億元，幫助這些地區建設基礎設施及產業工業園，降低東西北地區工業電價，降低稅費，加大對產業轉移園的信貸投放力度等。據悉，這些地區目前已有28個產業轉移園。

雖然方案的主文件對上述產業用了“鼓勵轉出”的字樣，但在七份配套文件中，廣東省將各地政府執行產業轉移及承接轉移的情況列入硬性政績考核范圍內。

方案為五年后的廣東描繪了一幅美妙圖景:力爭到2012年，使珠三角地區功能水平顯著提高、產業結構明顯優化;東西兩翼和粵北山區則形成一批布局合理、產業特色鮮明、集聚效應明顯的產業轉移集群，使人均生產總值增長率高于生產總值增長率2個百分點左右，從而“推動廣東省產業競爭力位居全國前列”。

求生存還是求轉型

前景誘人，但是東莞市一位不愿具名的官員今年4月在接受《財經》記者采訪時稱，“操作起來難度很大。”

據悉，早在“騰籠換鳥”政策擬定期間，以東莞為代表的制造業中心即產生極大反彈。一位當地的學者表示，“大家都擔心一旦把企業轉移出去，會形成產業空心化。”他指出，哪怕在經濟向好的時期，亦無跡象表明東莞可很快吸引來先進制造業及高端服務業。

新政推行半年后，《財經》記者再次回訪東莞，發現無論是學界還是市、鎮一級地方政府，大家已將關注點聚焦在如何應對金融危機、保持經濟增長及幫助企業求生存上，“雙轉移”已很少被人提起。

“‘雙轉移’是一個長期和復雜的市場過程，現在很多企業都在存亡中掙扎，此刻來談雙轉移對它們是困難的。”香港總商會中國委員會主席黃照明告訴記者，金融海嘯導致當地企業訂單減少，大量外貿依存度高的企業面臨虧損或破產。目前企業沒有足夠的精力和財力進行技術革新和品牌的創新，亦沒有多少企業會將錢拿出來搬遷建廠房和生產線。

深港生產力基地董事總經理葛明認為，即使是那些現金充裕的企業，此時也大多不愿搬遷，因為“形勢令這些企業變得謹慎，目前持有現金對于他們來說是最重要的事情”。

廣東省社科院研究員丁力稱，在當前的時段要求企業轉移并不現實。“搬遷成本很高，很多中小企業寧愿倒閉也不愿意搬遷。因為搬到不熟悉的地方，要去適應完全不同的行政環境，面臨高昂的物流成本和不成體系的產業鏈，還可能招不到合適的工人，這些都是巨大的挑戰。”

據廣東工商部門不完全統計，1月至9月，廣東共注吊銷企業62361家，主要集中在紡織服裝、五金塑料、陶瓷建材等傳統行業。香港各大商會透露出的情況遠比這個嚴重。由此可見，轉型的壓力雖迫在眉睫，可大部分需要被轉出的企業面臨的，卻是生死關頭。

《財經》記者獲悉，東莞市各級政府官員對待新政的態度始終存在矛盾。今年3月底，汪洋在視察東莞時曾說過一句話，“今天不調整產業結構，明天就要被產業結構所調整。”上述東莞市學者告訴《財經》記者:“大家都認可這句話，可是在經濟下行的情況下，保增長的壓力已經大過求升級與轉型。”于是，東莞高層出現兩種態度:部分官員在公開場合稱要以“壯士斷腕”的決心來推行“雙轉移”政策;更多的官員則堅持表示東莞政府將“與企業共渡難關”，并邀請企業“就地升級”。

政策設計待細化

“‘雙轉移’的方向是對的，廣東的落后產業不轉移，不提升其附加值沒有出路。”中國著名經濟學家吳敬璉在接受《財經》記者采訪時說，關鍵是政府在制定政策的過程中要做更多調研，對政策可能涉及的利益相關方的情況都要有所掌握，“把問題擺出來，有哪些障礙，哪些問題必須考慮，哪些問題最為急切，在這個基礎上作決策。”

廣東省社科院研究員丁力認為，旨在提升廣東競爭力與發展后勁的“雙轉移”方案，之所以廣泛遇阻，最直接原因是未深入細致地考慮到利益相關方的訴求。

他認為，被調整的對象——各類代表著落后產能的中小企業，其實只關心自己的生存及盈利情況，“既然政府要求這些企業必須轉移，則必須制定出能夠讓這些企業有利可圖的政策”。

據《財經》記者采訪了解，如果非轉移不可，這些企業最關切的問題是轉入地的行政環境、搬遷成本、物流成本和產業配套程度。丁力建議，在企業扎根之前，政策上或可考慮對企業物流成本及搬遷成本進行補貼或融資支持。

對政策的執行主體——市、鎮一級地方政府而言，GDP數字依然是最核心的政績，雖然廣東曾出臺新型政績考核指標體系，但在當前經濟環境下，經濟增長仍然壓倒一切。

東莞市政府一位官員告訴《財經》記者，“雙轉移”政策在村鎮一級也遇到重重阻力。他說，珠三角制造中心所在地的農民甚至是一些村鎮集體，其收入基本上是房屋租賃，而租戶基本上都是那些被列入轉移行列的中小企業及其員工。在他們的利益未銜接好之前，“雙轉移”政策必然遭遇來自他們的強烈抵抗。

此外，多位受訪者均提及，方案較多考慮了政府引導功能， 忽略市場規律。而從廣東自身條件看，要真正完成產業的升級換代，仍需漫長時日。以東莞松山湖新區為例。 該區占地72平方公里，是專為吸引高科技企業而建的新城區。然而建成七年來，只吸引了高新技術企業八家，已認定的具有高新技術產品的企業七家，還有數十家民營科技企業進入。2007年區內GDP為40億元，僅占全東莞GDP總量的1.2%。一位東莞市學者告訴《財經》記者，該區之所以建成七年仍然冷清，主要原因在于當地人才聚集力較弱，而城市本身人才培養的能力尚不足，同時缺乏有效融資平臺，且城市的綜合發展難以滿足高端人士在此安居樂業的需求等。這不僅是東莞的局限，亦是珠三角地區的短板。

近幾個月間，國內外經濟局勢出現了意想不到的巨變，使得“雙轉移”方案更遭遇挑戰。香港總商會中國委員會主席黃照明認為，在當前的環境下，政府應該更多考慮執行細節，比如企業融資困難、人才及技術的提升等，讓企業順利渡過難關，從而為將來的“雙轉移”做準備。

在12月1日召開的廣東省中小企業成長高峰論壇上，廣東省經貿委主任楊建初表示，廣東省委省政府正在部署出臺《廣東省促進中小企業平穩健康發展的意見》，從緩解中小企業融資難、加大對中小企業的財稅支持、支持中小企業實行產業轉型和結構優化升級、改善對中小企業的服務等五個方面著手，幫助中小企業渡過難關。

業界對此表示歡迎，但亦期待在當前環境下，政府能深刻反思，學習日本、香港等地政府的做法，轉變行政職能，增強服務意識，確保所有政策在擬訂前即有一個良好的出發點，并最終切中企業的需求。

中山大學港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢認為，在經濟下行階段，亦是政府職能轉型的良機。■

鼓勵轉出的產業

▲傳統勞動密集型產業，如服裝、五金、玩具、制鞋、包裝等

▲資源型產業，如陶瓷、水泥等建材工業，家具產業，再生金屬冶煉產品、有色金屬合金冶煉或壓鑄產品等有色金屬產業

▲資本密集型產業中的加工制造環節，如IT產品制造、家電制造等產業

▲對轉出地其他產業帶動功能較弱或帶動后勁不足的產業，如農產品加工等產業

▲在轉入地存在主要的原材料供應基地的行業，如塑料制品、涂料、油漆等石化產業下游產品行業

▲在轉入地存在比較成熟的產業集群或者生產基地的行業，如工藝玩具、音像制品生產、食品生產等產業