控煙談判交鋒

國際控煙談判一波三折，中國代表團態度戲劇性轉變，而談判結果或將給中國煙草專賣體制帶來沖擊

在北京街頭，一只調皮的小猴把香煙塞進它的主人嘴中。北京市肺癌死亡率居癌癥之首，2007 年因肺癌致死的北京市居民近5000 人。肺癌發病的首位高危因素是吸煙，吸煙者患病幾率比不吸煙者高10 倍以上。據衛生部公布的《2006 年城鄉居民主要死亡原因》顯示，中國肺癌的發病率已高達每10萬61.4，更令人憂慮的是，肺癌發病率仍呈現著不斷攀升的趨勢。到2015年，中國將成為世界第一肺癌大國。

當地時間11月17日下午1點半，豎立在南非德班國際會議中心內的“黑色死亡鐘”，跳出一個觸目驚心的數字——40194007。

“死亡鐘”上還在繼續增加的數字，意味著自1999年世界衛生組織啟動《煙草控制框架公約》(下稱《公約》)談判以來，全球已有超過4000萬人死于與吸煙有關的疾病。

也就在這一天，一次事關億萬人健康的國際談判——《公約》第三次締約方會議，在德班國際會議中心舉行。

在這次控煙大會上，《公約》幾項關鍵條款的實施準則得以通過。今后，各締約方應確保煙草公司不干擾公共衛生政策;煙草包裝采用醒目的健康警示;且不允許打著“企業社會責任”旗號從事贊助活動。

取得這些成果，可謂一波三折。在整個談判過程中，中國代表團的態度經歷了戲劇性的轉變。而這次控煙談判的結果，或將沖擊中國的煙草專賣體制，并對中國的控煙事業產生深遠影響。

“雞窩里的狐貍”

這次控煙大會規模龐大，與會者包括來自《公約》締約方，非締約方和非政府組織的600多名代表。

中國派出了17人的代表團。工業和信息化部高延敏副司長任團長，成員分別來自國家煙草專賣局、外交部、財政部、衛生部等部委，以及香港和澳門特別行政區。

比較微妙的是，中國代表團各成員對控煙的態度并不相同。衛生部等部委的代表旗幟鮮明地支持控煙，但也有一些代表不那么積極。

中國代表團中，有兩名來自國家煙草專賣局的成員。他們同時也是中國煙草總公司的工作人員。作為全球最大的煙草生產和消費國，中國是《公約》締約方中惟一實施煙草專賣制度的國家。他們兩人的身份遭到了很多質疑。

南非衛生部前法律顧問帕翠莎·蘭伯特(Patricia Lambert)女士，曾經代表南非參與過《公約》談判。在她看來，當大家坐在一起討論控煙時，同一張桌子上還坐著煙草企業的人，“等于把狐貍請進雞窩里” 。

根據《公約》第5.3條，在制定和實施煙草控制方面的公共衛生政策時，各締約方應根據國家法律采取行動，防止這些政策受煙草業的商業利益和其他既得利益的影響。換句話說，“狐貍應當被趕出雞窩”。

不過，由于缺乏具體的實施細則，這一條款對很多國家而言形同虛設。此次控煙大會的主要議題，就是討論第5.3條等幾個重要條款的實施準則，保證各締約方切實履行《公約》。

《公約》秘書處提交給大會討論的第5.3條“實施準則草案”長達數千字，明確提出:政府應拒絕與煙草業結成任何形式的伙伴關系;政府的監管應保證透明性，避免政府官員和雇員的利益沖突;不給煙草公司任何優惠待遇，煙草行業的具體運作和活動應向公眾披露等。

但不管是小組討論，抑或全體大會，中國代表團成員多次發言反對這一實施準則。其主要理由是，中國煙草企業都是國有企業，上述實施準則不符合中國國情。這一立場，受到了其他締約國和非政府組織的質疑和批評。

對該條款實施準則的談判，一直持續到大會閉幕前夕。令所有人驚喜的是，中國代表團的態度在最后一刻發生變化。11月21日晚7時許，中國代表團表態支持這一實施準則。當代表團成員步出會議室時，迎接他們的是熱烈的掌聲。

中國代表團一位成員向《財經》記者解釋說，中國代表團總體上對實施準則其實是支持的，但希望其他締約方考慮到，實施準則與中國社會制度和經濟制度有不相符的一些地方，“應盡量把大家的想法都容納進去，各國才會更積極地實施。”

爭議“健康警示”

在談判過程中，關于倡導“煙草包裝采用圖片健康警示”的實施準則，也曾為中國代表團所反對。

《公約》第11條規定，煙草制品包裝和標簽均應標有說明吸煙危害健康的警示。這種警示應該大而明確、清晰、醒目;宜占據主要可見部分的50%或以上，但不應少于30%;可采取或包括圖片或象形圖的形式，不得出現“低焦油”“淡味”等誤導性描述。

《公約》在締約方生效后三年內，第11條必須實施。而《公約》已于2006年1月在中國正式生效。這意味著，中國應從2009年1月起，履行關于煙草制品包裝和標簽的規定。

在此次控煙大會上，中國民間控煙組織的代表、新探健康發展研究中心常務副主任吳宜群，將幾個中國煙草品牌的新煙盒帶到了會場。幾個月前，國家煙草專賣局等部門頒布了中國境內卷煙包裝標識的新規定。“中南海”“真龍”“黃山”等煙草品牌也陸續推出新煙盒設計。

在這些新煙盒上，“吸煙有害健康”的警示語從側面挪到了正面，并用線條區隔，看上去似乎占據了30%的面積。不過，吳宜群表示，警示語僅為六號字體，且警示區域的底色與整個煙盒的底色相同，既不“大而明確”，也不“醒目和清晰”。此外，新煙盒沒有采用實踐證明行之有效的圖片警示。

而在外國的煙盒上，令人印象深刻的警示語和圖片比比皆是。如南非的煙盒上，“危險:吸煙導致癌癥”“您懷孕了嗎?您哺乳嗎?吸煙會傷害您的孩子”等警示語和圖片交替出現。加拿大滑鐵盧大學心理系教授杰弗瑞·方(Geoffery Fong)對《財經》記者表示，幾年來各國的實踐證明，圖片比文字更具警示效果。

即使是中國出口國外的卷煙，也已按照相關國家的規定，在煙盒上印有警示圖片。如出口泰國、加拿大等國的“中華”煙，煙盒正面就是爛腳丫、潰爛的口腔和殘缺不全的黑黃牙齒圖片。

《公約》第11條的實施準則也提到，至少有25個國家已經出臺規定，要求煙草包裝必須標有警示圖片。

不過，中國代表團在11月18日下午的全體大會上發言表示，中國不反對圖片警示標示，但中國卷煙上的圖案是中國名山大川，具有歷史文化的積淀，如果再放上難看的警示圖片，“是對廣大公眾的侮辱和不尊重”。

在當天的全體大會上，130個締約國中，只有中國和日本對第11條實施準則的多項建議持否定態度。為此，多家非政府組織在當晚開會決定，鑒于中國代表團在發言中“嘲笑第11條準則，寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康”，特授予“煙灰缸獎”。

中國代表團還在此次大會上發言稱，由于一些出口卷煙的包裝打上了警示圖片，還有群眾向立法機關反映問題，以表示抗議。

據《財經》記者了解，今年全國“兩會”期間，確有人大代表和政協委員就“中華”“中南海”“黃山”等煙草產品的事情提出異議。不過，他們所反對的，是將莊嚴、神圣的名稱作為有害煙草的品牌，而不是在煙盒上使用警示圖片。

識別“慈善行為”

12月2日，一則題為“中國煙草總公司被提名為2008年度‘中華慈善獎’”的消息，在國家煙草專賣局網站上刊出。

這則消息稱，民政部官方網站公示了2008年度“中華慈善獎”名單。在按2008年度捐贈金額排序的140名最具愛心內資企業獲獎名單中，中國煙草總公司位居第一。此外，湖北中煙、上海煙草、云南省煙草專賣局(公司)、湖南中煙、中國煙草總公司山東省公司等煙草企業，也被提名該獎項。

而各締約方通過的《公約》第13條的實施準則，或將對這些煙草公司未來的“慈善行為”產生制約。

這一實施準則提出，為了實現第13條關于全面禁止煙草廣告、促銷和贊助的規定，政府應全面了解各種廣告、贊助和促銷形式。由于煙草行業對現代營銷技巧非常精通，有時還會同時采取數種技巧，各國政府對此需要了解，以制定切實有效的法律。

在煙草企業的諸多技巧中，煙草贊助常常被包裝為“慈善行為”，最具有隱蔽性。相應地，上述實施準則提出，“旨在、企圖或可能企圖直接或間接促銷煙草產品或促使煙草使用，而向任何事項、活動或個人做出的任何形式的捐獻”的煙草贊助，都應當屬于被禁止的范圍。

近年來，已經有大量證據表明，煙草公司在國內或跨國進行的廣告、促銷和贊助活動增加了煙草的消費，尤其是在兒童和青少年中的消費。因此，各締約方在此次控煙大會上聲明，不應容許煙草公司打著“企業社會責任”的旗號，來推銷煙草這種致命產品。

經過為期一周的激烈談判，《公約》三個重要條款的實施準則最終得以通過。11月22日，世界衛生組織在大會閉幕后召開的新聞發布會上稱，這是一屆“具有里程碑意義的會議”。

一些人士認為，這次會議將對中國的控煙，尤其是現行的煙草專賣體制產生重大影響。

當然，無論是中國代表團的成員，還是研究國際法的專家，在接受《財經》記者采訪時均謹慎地表示，《公約》條款的實施準則對締約方并不具有剛性的約束力。

衛生部中國疾病預防控制中心副主任、中國代表團成員楊功煥說，實施準則是締約方履行《公約》的指導文件，但畢竟不是法律，對中國的控煙只能算“有點用處”。

外交部條約法律司一位官員在接受《財經》記者采訪時，則用“道義上的號召力”來評價這些實施準則對中國煙草專賣體制的影響。

外交學院國際法教授盧松表示，實施準則與《公約》有所區別，因為它并不直接給締約國規定義務，而是為締約國履行條約提供幫助和指導。“這比道義總是要強一些，將來各國也會拿出來說事。”盧松說。■

《煙草控制框架公約》

為應對日趨嚴重的煙草危害，1996年召開的世界衛生大會提議，進行《煙草控制框架公約》(下稱《公約》)的談判。

1999年10月，世界衛生組織工作小組形成《公約》草案臨時文本。經過多次政府間談判之后，《公約》在2003年5月舉行的第56屆世界衛生大會上終于獲得通過。

2005年2月27日，《公約》在全球40個國家生效。這是世界上第一份限制全球煙草和煙草制品消費、減少煙草危害的國際公共衛生條約。

2003年11月，中國成為該公約的第77個簽約國。2005年8月，中國全國人大常委會表決批準了《公約》。2006年1月，《公約》在中國正式生效。

2006年2月和2007年6月，《公約》締約方第一次會議和第二次會議分別在瑞士日內瓦和泰國曼谷舉行。

截至2008年11月，已有160個國家簽署了《公約》。