我國政府投資項目推行代建制存在的幾個問題

[摘要] 代建制作為一種剛剛興起的項目管理模式，在實施過程中尚存在一些障礙，與固有的建設管理體制、法律制度和代建單位的素質有一定的不協調，為此，本文針對這些問題進行分析和總結，并提出一些解決問題的建議。

[關鍵詞] 代建制 問題

在政府投資工程領域里推行代建制，是我國政府在現行體制下的一種制度創新，它不僅是改革開放建設領域改革成果的體現，也是國外先進經驗的借鑒，是一種具有中國特色的政府采購制度。但是代建制的推行也存在諸多問題，主要表現在：

一、克服固有習慣是當前推行代建制存在的主要問題

政府投資工程項目采用代建制方式可以從制度上克服“投、建、管、用”四位一體的政府投資工程管理模式所帶來的非專業化、低效率、低質量、高投入、腐敗現象等弊端，通過專業化、集中化和市場化的管理，實現投資控制，保證質量和工期，同時有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。因此我國將它確定為政府投資工程建設管理的改革方向是與國際慣例相配套的政策，符合當代中國發展的需要。

改革開放后，我國政府投資工程項目已由單一的投資主體改變成了多元的投資主體，為了適應社會的發展，在建設領域也推行了一系列的改革，監理制度、項目法人制都是應運而生的新生事物，但這二十多年的實踐證明，這些制度及管理模式的改革并未真正發揮它們的作用，可以這樣說，它們僅是一種擺設的形式，真乃上有政策下有對策。與制度設計者的宗旨是不相符的，至少貫徹是不徹底的。這幾年許多大型的公益項目紛紛出現工程質量問題，及司空見慣的超投資問題已不是什么新鮮事了。一批項目的政府負責人紛紛落馬，真乃項目上馬，干部落馬等等，正反映了這些改革是失敗的。至少沒有真正體現項目監理制的控制職能及項目法人制的管理職能，一切還是由政府領導說了算的舊有習慣沒有得到真正根除。2002年貴州交通系列案牽涉人之多、金額之巨大實為罕見，一批專家也紛紛出事，回過頭來思索該事件，許多涉案人員并非是自身的原因，而是制度所害，改革沒有到位，制度沒有真正貫徹執行，固有習慣是推行制度創新的主要障礙。

在一系列的改革基礎上，2004年國家征收提出了在政府投資建設項目里推行代建制的管理模式，即是多年經驗的積累，也是與國際接軌的舉措。制度設計的宗旨如何才能體現在實踐中，是這項制度實行成敗的關鍵。首先，要克服固有的習慣，讓“投、建、管、用”各施其責，各盡其能，擺正自己的位置，在思想上樹立立黨為公，執政為民的思想，不要為謀自己小集團的利益而損壞國家的利益及制度的推進；其次，盡快制定相關法律，暫定名為《代建法》，用法律的形式規范、監督政府投資的運行過程，同時政府監督政府投資行為也有了法律依據，避免了法律缺位，讓人制及權力尋租的機會降至最小；再次，加強代建制的宣傳及培訓工作，讓這項新的制度深得民心。執行的過程中，各個環節都能擺正位置，真正克服習慣造成的先天疾病。

二、代建制的配套制度不夠完善

任何一項制度都不是孤立存在的，代建制的建立，必須要求相應的配套制度作保障，否則該制度便不能充分發揮其應有的作用。1988年建設部參照國際慣例建立了具有中國特色的建設監理制度，類似FIDIC（菲迪克管理模式）。先后制定了《建設監理條例》、《建設監理單位和人員資質標準及審批辦法》等具體規定，為我國咨詢業的發展打下了基礎。但近二十年的工程實踐告訴我們，舊有的建設管理模式并未給新生命（監理咨詢業）創造發展的沃土，監理在許多領域僅是業主（出資人）的擺設，監理職能在“權利”的博弈中并未落到實處，監理人員更無權履行自己的職責，監理、業主職能錯位，權利、義務、責任不清是普遍存在的現象。現階段推行的代建制必須要有嚴格的、完善的施工監理制度。通過監理工程師按照嚴格的程序、運用嚴格的手段對工程進行監理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過施工中的偷工減料、虛報價格和數量，或進行不正當的合同變更來謀取節余分成的行為。

在四川省監察廳、四川省發改委于2003年4月的一份對全省政府工程業人員的調查中發現，只有10%的被調查者認為目前對監理工程師“非常重視”；32%的被調查者認為監理機制的作用“不明顯”；22%的被調查者認為監理單位從施工單位領取管理費的行為“較普遍”；19%的被調查者認為業主同體監理的現象依然存在；認為監理單位素質“很好”的被調查者只有4%；認為監理人員素質“很好”的只有11%；54%的被調查者認為監理工程師不易落實成本控制。一些國內有名的重大項目，如定成線路復線的審計結果也表明，我國當前的施工監理制大多形同虛設，這樣代建單位就容易收買監理工程師，實現其非法謀取工程節余的行為。

在工程造價管理制度方面也有急需完善的地方。我國目前的政府投資工程的造價管理，既有中央和地方發改委系統和財政系統的分級管理，又有從中央部委到地方政府的專業工程造價機構（工程造價管理站等）的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理。因此不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控。同時我國還沒有完全擺脫過去全國采用統一的標準概預算定額的工程造價編制辦法的影響，有的建筑施工企業因此缺少系統的企業內部造價估算定額體系，對自己的生產成本不太了解等等。因此我國現行的政府工程造價管理的市場化程度比較低，工程預算容易大幅度偏離市場形成的工程成本價，這就可能使工程節余很大從而誘發竄謀風險。工程節余很大在已實行代建制的工程上可以看出端倪：如上海市委黨校一期工程在使用功能不降低的情況下，節約費用2624．414萬元；中航建設開發公司大連酒店的裝修，決算價1892萬元，比預算價2400萬元節約了508萬元。另外，一些地方推行最低價中標法，中標價比預算價低20%～40%，而工程的質量和工期依然能得到保證。這些說明我國政府工程的造價管理制度不完善，工程的預算價比市場形成的工程成本價高很多，容易誘發代建單位非法謀取工程節余的行為。

專業人事管理制度不健全也是代建制發展的障礙。目前我國還沒有對建筑業各類專業人士建立一套有效的約束機制，以使其保持敬業、嚴謹、清廉、公允的職業操守。如建筑法規約束、專業人士組織、專業人士工作條例、職業道德標準的約束及市場機制、信譽約束等方面，都沒有達到完善的程度。以監理工程師為例，我國與工程監理相關的法規散見于《建筑法》、《工程建設監理規定》等法規中，沒有統一的監理法規，尤其沒有針對政府工程項目制定相關的規定，現有的監理法規重點對監理單位進行了約束，但懲罰較難落實到監理工程師個人頭上，監理工程師的行業管理弱化，缺乏對從業人員有效的約束與監督機制等。

在政府監管制度方面也不夠嚴密。目前我國還沒有完善的政府工程預算審核制度、合同變更審查制度、索賠與反索賠審查制度、超預算支付審查制度、嚴格的竣工驗收和后評價制度，以及嚴格的工程項目審計制度、責任追究制度等。例如，就索賠與反索賠審查制度而言，由于我國索賠與反索賠尚沒有完全開展，因此就談不上這一項制度；竣工驗收很多是走過場；甚至沒有開展政府投資工程項目的后評價工作；同時缺乏有效的輿論監督，舉報制度不完善等等。這些監管制度的缺乏，使我國的政府投資工程實行代建制后，容易出現代建單位、施工、監理單位，以及中介機構和各類專業人士共同串謀分享工程節余的風險。

三、代建單位的項目管理水平及從業人員索質有待提高，代建范圍尚需進一步拓寬

首先，從代建公司內部看，一是大部分代建公司人員配備不足。如安徽省公益性項建目建設管理中心僅15人、珠海市政府投資建設工程管理中心正式編制僅20人。過小的規模對這些代建機構有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰;二是即使是配足了人員，其組織結構也不盡合理，人員的索質和能力不能滿足要求，項目管理人員的專業水平都很高，現場實踐經驗較多，但是經濟、商務、管理、法律等方面的知識和能力不足，缺少復合型人才，而熟悉國際慣例，能從事國際工程咨詢的人才就更少。而且我國代建制企業的人才考核機制也尚未健全，培訓經費及培訓機構缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學的項目管理方法，無法發揮代建制在項目管理專業化的優勢。其次，政府指定專業代建公司模式下的代建制企業中，綜合性的能承擔各種行業的綜合代建工程管理的公司比較少，服務范圍比較狹窄，在一定程度上制約了代建制在我國的發展。以上海為例，路橋代建制公司只能承擔路橋的代建項目，水務系統的代建單位只能承擔水務方面的代建工程，而無力承擔其他的代建項目（如醫院、學校等。）

針對這些情況，代建單位必須不斷提高代建單位項目管理水平，進一步拓寬服務范圍。擴大代建企業規模，增加人員配備，并保持其組織機構的合理性;建立從業人員培訓機構，制定相應的人員聘用、考核激勵、培訓計劃，加大從業人員索質培養的力度，在增強企業核心競爭力的同時，拓寬代建服務的范圍，從而贏得更多市場。

代建制在我國還處于起步階段，在推行過程中難免會存在許多問題和困難.但只要轉變觀念.提高認識.進一步完善制度，健全市場，積極努力尋求解決問題的方法，就一定能使代建制朝著健康的方向發展。

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