事業單位產品屬性的經濟分析

[摘要] 為迎合公共財政改革需要，響應黨中央提出的構建和諧社會、“以人為本”的理念號召，在國有企業體制變革、國家機關精簡增效后，事業單位已成為“十一五”期間黨中央、國務院將大刀闊斧進行改革的重要領域。本文利用西方經濟學中關于“公共物品”和“混合物品”的相關理論，總結出事業單位產品的經濟屬性，并以規范分析方法對我國事業單位進行清晰的分類，明確財政支出責任，統一市場作用領域。

[關鍵詞] 事業單位 公共物品 混合物品

在我國，事業單位是除了國家機關和企業部門之外的第三類社會組織，它的產生與發展有著計劃經濟的時代背景，在新中國成立之后事業單位被打上了深深的“計劃”烙印。具有典型中國特色的“事業單位”已成為當前中國體制變革的一個焦點，繼國有企業“兩權分離”、“政企分開”，行政機關“績效考評”、“精簡人員”兩大改革初現成效之后，事業單位又成為了公共管理領域深化改革的重點內容。應該說事業單位改革進程的順利與否，直接關系到我國公共財政體系建設的健全程度，成為保證滿足社會共同需要、促使國民福利整體提升的關鍵領域。

一、事業單位的內涵

高度集中的計劃經濟時期，中央政府統管所有社會經濟資源，根據資源的配置方向不同，所有社會組織總體上就可以分為三類：國家機關、事業單位、企業部門（國有、集體）。1955年第一屆全國人大二次會議《關于1954年國家決算和1955年國家預算》報告中首次使用了“事業單位”這一概念，該范疇由此登上中國政治經濟體制的歷史舞臺，并一直沿用至今。

官方對事業單位的最新定義是在1998年公布的《事業單位登記管理暫行條例》中體現的：國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會組織。此外理論界多數專家學者對“事業單位”的內涵比較認可的定義可簡單總結為：由國家舉辦并受國家行政機關領導，不以營利為目的，主要從事教育、科技、文化、衛生、體育等行業，為社會提供物質產品和精神產品，經費主要由國家財政撥給同時可多方籌資的社會組織。以此分析，環保、國防、教育、文化等部門均屬于事業單位范疇。

二、事業單位產品的經濟性質

1.事業產品的三種屬性

按照現代西方經濟學理論，事業產品和服務按照各自的受益范圍和效用是否可分割，一般可以被分為以下三類：純公共物品（滿足社會共同需要的物品，其特征為效用的不可分割性，主要由政府配置，如社會保障、國防安全、環境保護等等）、私人物品（滿足私人個別需要的物品，其特征為效用的可分割性，主要由市場配置，如圖書、報刊、影視劇等）、混合物品（兼有公共物品和私人物品屬性的產品，如高等教育等）。當然也有部分專家學者將混合物品歸類為準公共物品。

客觀分析，我國現階段大多數事業產品都屬于混合物品范疇。除社會保障等純公共物品應由行政機關擔負起配置責任外，圖書報刊等私人物品屬性較強的產品同時還肩負著文化傳播等外溢性較強的使命，至于財政文教科衛支出所重點保證的這四大事業部門提供的產品服務更是多數屬于混合物品的提供范圍。

屬于混合物品的事業單位產品可以大致分為兩類：一類是具有排他性和一定范圍內的非競爭性。應該說此類物品和服務都有一個飽和界限，當其消費者數量并未達到這一界限時，物品的消費非競爭性比較明顯，消費者的增加并不影響生產者供給成本的增加，也就是說邊際成本為零。但是當消費者數量趨于飽和狀態時，再增加消費者就會影響其他人消費這些物品的效用。此時提供者可以為消費者的消費設立一個價格標準，建立起競相進入的競爭機制，原有的非競爭性被徹底破壞。同時這樣一個定價門檻還促成了該產品排他性的出現。這一類我們將其統稱為“擁擠性混合物品”，比較典型的如基礎設施收費橋梁、公園等。另一類是非競爭性和非排他性并不完全的商品，具有明顯的外部經濟性，也就是說廠商生產此類物品或消費者消費此類物品，會給他人或社會帶來積極影響。如果完全遵循市場機制，則人人爭當“免費搭車者”，這種混合物品無人供給。高等教育是一種比較典型的“外部經濟性混合物品”，受教育者在支付一定學費的同時，國家還要再對高校支付一定的財政補貼。

圖1描述的是兩種性質的混合物品的市場均衡過程。

假定（a）圖描述的是一座政府投資的公園的市場均衡過程，設計公園最大人流量為Q0，在最高游客數量量不超過該點時，比如Q1，再增加的游客流量邊際成本為零，不會產生過度擁擠對其他人的游園興致產生影響，可以免費進入。如果游客流量繼續增大升至Q2，會出現路面擁擠，甚至產生傷人事故，邊際成本逐步提高。即使按照需求線AQ2和邊際成本線也就是供給曲線的交點決定的市場均衡價格收費，也會存在一定程度的擁堵，因此，應該將收費標準提至P1，將游客流量抑制在設計流量Q0之內。也就是說，在平時游客人數較少時的淡季，國家出資補貼公園的運營成本；在人數較多的旺季，可以適當考慮設定一個收費標準限制人流。

（b）圖描述的是某種具有外部經濟性產品（比如高等教育）的市場均衡過程，PD為私人需求曲線，SD為社會需求曲線，它們之間的差額為外部收益。如果只考慮內部收益的話，供求均衡數量僅為Q1，如果再加入外部收益，理想的供求數量應為Q2，但該點的提供成本達到P3，收費標準則必須降低至P2，其間的差額需要國家財政進行補貼（圖中陰影部分）。

2.事業單位的理論分類及其財政分配關系

事業單位的分類有多種方案可以選擇，按行業分類法可以分為文、教、科、衛等四大類事業部門；按經費保障法可以分為全額保障型、部分保障型、不予保障型；而按照是否帶有經營性質可以將事業單位分為典型社會公益事業、帶有一定經營性質的準公益事業、經營性非公益事業。我們在構建公共財政體制時期，努力對不同功能和特點的社會事業進行分類改革，進一步發揮市場配置資源的基礎性作用，因此在對事業單位進行理論分類時著重考慮按經營能力進行劃分:

(1)典型社會公益事業。它是為實現社會公共需要和國家長遠利益，面向社會提供純公共物品，為全體公眾提供基本利益和服務，其物品和服務具有廣泛的社會性、服務對象的需求性及增進社會利益的公益性，屬于為社會公眾提供普遍的基礎性公共物品和服務，如義務教育、基礎科學研究、公共圖書館、環境保護等事業單位。一般而言這類事業單位資金由國家財政全額供給，社會成員消費這些產品時無須支付任何代價。界定社會公益事業的主要標準，一是社會公益事業服務，不指向任何個體和特定群體，由政府代表全體公眾出面組織實施；二是承擔的社會公益性、基礎性服務，一般不向服務對象收取高額費用；三是具有行政事業性收費職能，經費來源全部為預算內資金和行政事業性收費，并實行“收支兩條線”管理。

如果完全按照市場機制定價，公益事業的提供量只有Q1，顯然和該事業的社會屬性所要求的提供量相去甚遠。所以應該由國家財政以P2的價格全額補貼，保證該事業產品Q2的提供數量。

(2)帶有一定經營性質的準公益事業。這是一種屬于政府和市場共同配置資源，社會服務事業面向不確定公眾，經費由消費者補償一部分的特殊性公益事業，如高等教育、傳統文化等事業單位，顯然這些事業單位產品屬性屬于混合物品的范疇。此類事業產品可以通過收費補償一部分成本，消費者只有適當繳費才能獲得該事業產品的消費權力，但同時國家為保證需求規模定價偏低，收費標準和成本價格之間的缺口應由財政進行補貼，其資金需求由市場和政府合力滿足。圖1（b）表現的是這種準公益事業的分配關系。

3.經營性非公益事業

這類事業是通過經營服務活動可獲得穩定的經營性或服務性收入，介于事業性服務和商業性服務之間的競爭類事業單位，其資金需求完全靠市場滿足，其產品屬性屬于私人物品。收費標準一般是由市場供求關系決定，即使有的是由國家決定，定價水平也要足以彌補平均成本，并可適當獲得利潤。

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