我國(guó)政府部門績(jī)效管理的困境、原因及對(duì)策分析

[摘要] 政府績(jī)效管理是現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域研究的重要問題，提高政府效率和服務(wù)質(zhì)量己成為地方政府行政改革的迫切要求。本文從政府績(jī)效管理的基本理念出發(fā)，介紹了政府績(jī)效管理的相關(guān)理論、西方國(guó)家地方政府績(jī)效管理的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，著重分析比較了我國(guó)目前三種較為典型的地方政府績(jī)效管理模式，并就我國(guó)地方政府績(jī)效管理的困境進(jìn)行了原因分析，并給出了相關(guān)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 政府績(jī)效管理 績(jī)效評(píng)估

一、引言

政府績(jī)效管理是全新的政府管理模式，主要通過縮小政府管理人員規(guī)模、降低行政管理成本、改革行政管理系統(tǒng)、改革政府機(jī)構(gòu)文化、提高服務(wù)質(zhì)量、提高政府機(jī)構(gòu)實(shí)際工作的效率等途徑實(shí)現(xiàn)。政府績(jī)效管理在制度安排與設(shè)計(jì)上，是由許多環(huán)節(jié)、因素所組成的整體系統(tǒng)。深入研究政府績(jī)效管理的相關(guān)原理和實(shí)踐方法對(duì)于我國(guó)當(dāng)前建立服務(wù)型政府具有重要意義。

二、政府績(jī)效管理的涵義及特點(diǎn)

1.政府績(jī)效管理的涵義

政府績(jī)效管理是時(shí)代和社會(huì)變革的產(chǎn)物，國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞政府績(jī)效管理進(jìn)行了廣泛的研究，但目前尚未形成統(tǒng)一的界定。蔡立輝(2003)對(duì)西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵與理念進(jìn)行深入研究，認(rèn)為績(jī)效管理是對(duì)政府工作人員工作業(yè)績(jī)、績(jī)效、社會(huì)公正與公平等各個(gè)層次的認(rèn)定評(píng)估。在中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組的研究成果中，認(rèn)為政府績(jī)效管理，就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。

2.政府績(jī)效管理的特點(diǎn)

(1)系統(tǒng)性：績(jī)效管理是一個(gè)完整的系統(tǒng)，涵蓋了計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制管理的所有職能。

(2)目標(biāo)性：績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理，“目標(biāo)+溝通”的績(jī)效管理模式被廣泛提倡和使用。只有績(jī)效管理的目標(biāo)明確，管理者和成員才會(huì)更加地團(tuán)結(jié)一致，共同致力于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更好地服務(wù)于組織的戰(zhàn)略規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)。

3.強(qiáng)調(diào)溝通

溝通在績(jī)效管理中起著決定性的作用。績(jī)效管理的過程就是成員和管理者持續(xù)不斷溝通的過程，績(jī)效管理全面提高管理者的溝通意識(shí)，溝通技巧，進(jìn)而改善組織的管理水平和管理者的管理素質(zhì)。

4.重視過程

績(jī)效管理是一個(gè)循環(huán)過程，不僅強(qiáng)調(diào)工作結(jié)果，而且重視達(dá)成目標(biāo)的評(píng)價(jià)和反饋等過程。

二、政府績(jī)效管理的意義

英國(guó)學(xué)者諾曼·弗萊恩(Norman Flynn，1997)在《公共部門管理》一書中認(rèn)為績(jī)效管理對(duì)現(xiàn)代公共管理的重要性在于:(1)責(zé)任落實(shí)。通過績(jī)效評(píng)估可以讓公共部門明確在資源有效利用和達(dá)成預(yù)期成果上的責(zé)任;(2)利害關(guān)系人的期望。公共服務(wù)具有不同的顧客，利害關(guān)系人都希望公共部門提供的服務(wù)能夠滿足他的愿望，績(jī)效則是衡量是否滿足不同顧客要求的一個(gè)方法;(3)對(duì)結(jié)果導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)。績(jī)效管理的核心是評(píng)估，本質(zhì)則是強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)效率追求的需要;(4)個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效的雙重要求。將兩者有機(jī)結(jié)合在一起，促進(jìn)組織整體績(jī)效的提高，從而有助于提高公共部門的服務(wù)意識(shí)。

我國(guó)政府實(shí)施績(jī)效管理，加強(qiáng)政府績(jī)效管理與評(píng)估，具有以下幾方面意義：

1.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定的發(fā)展，需要樹立一個(gè)科學(xué)的政績(jī)觀。“績(jī)”是政府辦事服務(wù)的效益。“效”是政府服務(wù)的效率，這種效果與效率是衡量政府和個(gè)人的基本標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求“政績(jī)”盲目攀比，熱衷于標(biāo)新立異、做表面文章等，不僅影響了政府部門的形象，而且影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

2.政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求

我國(guó)政府的職責(zé)就是履行政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)督，社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，加強(qiáng)績(jī)效管理是衡量政府公共服務(wù)是否滿足公共需求的尺度。加強(qiáng)政府績(jī)效管理、界定政府職能、提高服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)顧客至上和以顧客需求為導(dǎo)向等措施，有利于建立和發(fā)展社會(huì)公眾對(duì)政府公共部門的信任，增強(qiáng)政府公共部門的號(hào)召力和凝聚力。

3.改進(jìn)政府管理方式的重要手段

政府績(jī)效管理以提高政府績(jī)效為最終目標(biāo)，結(jié)果為本的績(jī)效意識(shí)是績(jī)效管理的基本前提。政府圍繞其使命進(jìn)行績(jī)效管理，采用目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等手段，實(shí)施顧客導(dǎo)向的管理，增加顧客選擇的機(jī)會(huì)，調(diào)查和審視社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的要求和滿意程度；建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實(shí)行績(jī)效與財(cái)政預(yù)算撥款掛鉤，從而降低行政成本；改革公務(wù)員制度，實(shí)行業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)制和績(jī)效工資制，從而增加了政府管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的效率與活力。

三、國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效管理研究現(xiàn)狀

1.國(guó)外績(jī)效管理實(shí)踐概況回顧

1993年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《政府績(jī)效與成果法(GPRA)》，構(gòu)成美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)。美國(guó)聯(lián)邦政府的績(jī)效評(píng)估具有以顧客及目標(biāo)管理為導(dǎo)向來進(jìn)度設(shè)計(jì)；強(qiáng)化機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃，評(píng)析外在環(huán)境變遷和內(nèi)部執(zhí)行力，根據(jù)組織心價(jià)值來確立組織理念和愿景，制定中期發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，從而引導(dǎo)施政和源分配；績(jī)效計(jì)劃由試點(diǎn)向一般推廣；緊密結(jié)合政府年度施政計(jì)劃；引導(dǎo)員工參與，并進(jìn)行公開咨詢及外部評(píng)估運(yùn)作；保持績(jī)效計(jì)劃的動(dòng)態(tài)更新和修訂；有效結(jié)合組織決策、績(jī)效衡量和事后評(píng)估等多個(gè)特點(diǎn)。

英國(guó)政府自20世紀(jì)80年代以來，持續(xù)性地貫徹“新公共管理”改革，其績(jī)效評(píng)估大體上有四個(gè)階段，雷納評(píng)審、持續(xù)性改革、下一步改革和公民憲章，整體上呈現(xiàn)出由機(jī)關(guān)內(nèi)部評(píng)審到由社會(huì)進(jìn)行評(píng)估、評(píng)估內(nèi)容由效率轉(zhuǎn)向顧客服務(wù)和質(zhì)量、評(píng)估主體引入外部市場(chǎng)和公眾評(píng)價(jià)主體、突出公民和服務(wù)導(dǎo)向、評(píng)估結(jié)果公開化并直接向公民和服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)的趨勢(shì)。

除英、美之外，政府績(jī)效評(píng)估在其他國(guó)家也得到了廣泛的應(yīng)用。荷蘭新市政管理法要求對(duì)地方當(dāng)局的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，以提高效率和服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞的公共組織績(jī)效評(píng)估成為政府行政改革的一個(gè)重要組成部分，并且與具體改革計(jì)劃和措施融為一體。

2.國(guó)內(nèi)政府績(jī)效管理實(shí)踐的概況回顧

在我國(guó)行政管理現(xiàn)代化過程中，以建立“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的行政管理體制為目標(biāo)，從行政觀念、政府職能、組織結(jié)構(gòu)、行為方式等各個(gè)方面不斷推進(jìn)體制、機(jī)構(gòu)的變革，當(dāng)前較有代表性的有：

(1)目標(biāo)責(zé)任制的績(jī)效評(píng)估。目標(biāo)責(zé)任制是目標(biāo)管理(objective Management)理論在我國(guó)的實(shí)踐形式，一般包括確立、分解組織目標(biāo)、設(shè)定崗位目標(biāo)、定期檢查目標(biāo)進(jìn)度、考核目標(biāo)完成情況、設(shè)立新目標(biāo)等環(huán)節(jié)，最近的發(fā)展是行政首長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任制。從全國(guó)情況看，各地都把工作目標(biāo)和責(zé)任進(jìn)一步分解為詳盡程度不等的具體體系，并給不同類指標(biāo)賦以不同的權(quán)重。

(2)以社會(huì)服務(wù)承諾制進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。社會(huì)服務(wù)承諾制度作為一種公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制，由顧客協(xié)商和顧客需求導(dǎo)向、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)參照、責(zé)任和改進(jìn)措施三部分組成，包括公開辦事內(nèi)容、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序，確定辦事時(shí)限，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和舉報(bào)電話，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)以及未實(shí)現(xiàn)承諾的責(zé)任單位和責(zé)任人要按規(guī)定給當(dāng)事人以賠償?shù)葍?nèi)容。

(3)效能建設(shè)中的政府績(jī)效評(píng)估。效能建設(shè)是福建省的政府績(jī)效評(píng)估創(chuàng)新實(shí)踐，包括“分級(jí)雙向”考評(píng)辦法，即上級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)進(jìn)行考評(píng)，同時(shí)也接受下級(jí)測(cè)評(píng)；在同級(jí)機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)既考評(píng)下屬人員，也接受下屬人員的測(cè)評(píng)；同室間相互進(jìn)行測(cè)評(píng)，實(shí)行量化考評(píng)。全系統(tǒng)使用千分制，對(duì)每項(xiàng)工作盡可能予以分解量化，做到定性考核與定量考核相結(jié)合。績(jī)效評(píng)估本著客觀公正、實(shí)事求是的原則進(jìn)行考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)公示。

四、我國(guó)政府部門績(jī)效管理的困境及原因分析

雖然我國(guó)各地的政府績(jī)效管理創(chuàng)新實(shí)踐層出不窮，但總體上還處于自發(fā)階段，存在著經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并存，績(jī)效評(píng)估制度、工具、欠缺整合，實(shí)施的效果體現(xiàn)出較大的地區(qū)和部門性，與西方國(guó)家政府績(jī)效管理存在著一定的差距，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1.政府績(jī)效管理的理論和實(shí)踐發(fā)展滯后

由于起步較晚，對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)性介紹不足，使得政府績(jī)效管理缺乏科學(xué)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來在我國(guó)政府部門內(nèi)所開展的績(jī)效評(píng)估，主要是對(duì)公務(wù)員個(gè)人的評(píng)估為主，缺乏對(duì)政府組織層面的評(píng)估，只有將二者有機(jī)結(jié)合起來，才能促進(jìn)組織整體績(jī)效的提高。

2.政府績(jī)效管理缺乏政策指導(dǎo)和法律依據(jù)

當(dāng)前我國(guó)的政府評(píng)估多半還處于自發(fā)狀態(tài)，沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為制度保障，導(dǎo)致各級(jí)政府的績(jī)效管理往往帶有一定的盲目性和隨意性。

3.政府績(jī)效評(píng)估的主體過于單一

我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估仍然以官方評(píng)估為主，一般采用自上而下的評(píng)估形式，由上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估往往流于形式主義和平均主義。評(píng)估過程不公開，缺乏外部監(jiān)督，導(dǎo)致我國(guó)政府的績(jī)效管理的封閉性。

4.評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)主觀性強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)政府在進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，通常都是憑經(jīng)驗(yàn)選擇易于界定和衡量的指標(biāo)，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng)，使得評(píng)估指標(biāo)無(wú)法全面綜合反映政府部門的真實(shí)績(jī)效。

5.政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理

主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，輕社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)政府提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、公眾滿意程度等指標(biāo)缺乏關(guān)注；二是重短期產(chǎn)出，對(duì)長(zhǎng)期效益關(guān)注不夠；三是重正向指標(biāo)，輕負(fù)向指標(biāo)，帶來行政的低效率。

五、改進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理的思考

1.制度建議

（1）制定專門的績(jī)效法和相關(guān)制度并圍繞績(jī)效評(píng)估整合現(xiàn)有制度。依法行政是服務(wù)機(jī)關(guān)有效實(shí)現(xiàn)服務(wù)績(jī)效提升的前提條件和有力保障。制定專門的政府績(jī)效法，以制度形式確立績(jī)效管理的必要性、主體、責(zé)任、獎(jiǎng)懲以及信息發(fā)布等相應(yīng)的操作原則，從而確保績(jī)效管理的嚴(yán)肅性、全面性和有效性。

(2)成立專門的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)。績(jī)效管理實(shí)踐中，由于原組織、制度、文化慣性的存在，成立一個(gè)由績(jī)效管理的相關(guān)部門，如人事部、監(jiān)察部、統(tǒng)計(jì)總局、各級(jí)政府辦公廳等，會(huì)同學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量等組成的專門機(jī)構(gòu)，開展適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的績(jī)效管理工作。

(3)完善以績(jī)效為導(dǎo)向的機(jī)關(guān)人事制度。現(xiàn)有公務(wù)員管理制度的指導(dǎo)思想是從德、能、勤、績(jī)、廉角度考察個(gè)人績(jī)效表現(xiàn)，并未包含體現(xiàn)個(gè)人對(duì)組織績(jī)效貢獻(xiàn)的相關(guān)指標(biāo)。完善以績(jī)效為導(dǎo)向的機(jī)關(guān)人事制度，必須兼顧個(gè)人績(jī)效與組織績(jī)效兩個(gè)層面，以求公正、全面、客觀地評(píng)估先進(jìn)、懲戒懈怠。

(4)建立正式的績(jī)效評(píng)估信息發(fā)布制度。目前在現(xiàn)有法律缺位的情況下，在促進(jìn)績(jī)效管理制度改革的同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)機(jī)關(guān)建立起正式的績(jī)效評(píng)估信息發(fā)布制度，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采取多種方式對(duì)外發(fā)布績(jī)效信息，接受公民檢閱，這也是深入推進(jìn)“服務(wù)型政府”建設(shè)的內(nèi)在要求。

2.對(duì)機(jī)關(guān)管理的建議

(1)徹底轉(zhuǎn)變思想和文化觀念，樹立顧客和服務(wù)導(dǎo)向的行政觀。政府的主要職責(zé)在于服務(wù)，不在于盈利。績(jī)效的提升，是為了社會(huì)的發(fā)展，旨在擁有一個(gè)更加美好的世界，這才是政府與社會(huì)的“雙贏”之道和長(zhǎng)治久安的根本所在。對(duì)此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，采取措施在所在部門、機(jī)關(guān)貫徹。

(2)加強(qiáng)公務(wù)員的績(jī)效管理。各級(jí)公務(wù)員是績(jī)效管理以及政府績(jī)效提升的重要主體，從根本上決定了政府績(jī)效管理的成敗。各機(jī)關(guān)部門有必要采取各種激勵(lì)措施，鼓勵(lì)公務(wù)員學(xué)習(xí)、探討、實(shí)踐管理理論，在政府績(jī)效管理、戰(zhàn)略管理、人力資源管理、平衡記分卡等方面加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)。

(3)結(jié)合自身特點(diǎn)，有機(jī)結(jié)合多種績(jī)效管理方案。各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)，以全面績(jī)效管理框架為基礎(chǔ)，有機(jī)結(jié)合多種績(jī)效管理方案和績(jī)效管理技術(shù)，在實(shí)踐中不斷探索改進(jìn)。

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