縣委書記眼中的村民自治

如何將黨的領導、依法辦事和人民當家作主有機結合起來，推進農村民主政治建設，是縣委書記們討論較為激烈的問題，是分歧意見最多的問題，也是普遍感到挑戰(zhàn)最嚴峻的問題。

2008年是《村委會組織法》頒行20周年。此前，中央黨校社會主義新農村建設課題組與參加培訓的縣委書記進行多次座談，并走訪上百個來自不同地區(qū)的學員，還組織了一次較大規(guī)模的問卷調查。

其中，如何將黨的領導、依法辦事和人民當家作主有機結合起來，推進農村民主政治建設，是縣委書記們討論較為激烈的問題，是分歧意見最多的問題，也是普遍感到挑戰(zhàn)最嚴峻的問題。

對基層民主及

村民自治的評價

大多數(shù)縣委書記們認識到，發(fā)展基層民主是社會主義民主政治最廣泛的實踐，是發(fā)展社會主義民主的基礎性工作。有的縣委書記甚至認為中國的新民主主義革命、經(jīng)濟體制改革都從農村開始；“農村包圍城市”、“農村家庭聯(lián)產承包”都獲得成功；當前的政治民主化進程也要從農村開始，從村民自治開始，這是第三次“農村包圍城市”的偉大實踐。

但是，也有縣委書記對村民自治的方式和重點有不同看法。有的縣委書記認為基層民主應該從日常的管理活動中逐漸發(fā)展，村民自治的重點應該放在建立村務公開、村民議事制度上，更多體現(xiàn)在群眾參與方面，而不應該把農村“直選”作為評價村民自治績效的唯一標準，更不應該將直選的層級提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，否則會動搖鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權威，影響中國的根本政治制度在農村基層的貫徹落實。

當然，也有縣委書記存有質疑，認為民主改革應該自上而下，從高層開始。他們不同意中國民主化的起點設定在農村的理由是：第一，我國處于社會主義初級階段，村民自治必然受到農村較低經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。第二，農民較低的文化素質等必然成為村民參與自治活動的制約因素。特別是免除農業(yè)稅以后，農民集體意識、公共意識、社會意識、國家意識有所削弱，集體利益、國家利益與社會利益很少考慮。第三，社會事業(yè)發(fā)展水平嚴重滯后。民主思想的傳播依賴于廣播電視、新聞出版、郵電通訊、公路交通等基礎設施的發(fā)展，而農村這些設施遠遠落后于城市。第四，幾千年封建傳統(tǒng)深深影響著村民參政的行為模式。家族操縱村民直選現(xiàn)象在不少地方有蔓延之勢，黨組織在農村的領導地位受到動搖。第五，兩委關系、鄉(xiāng)村關系等還沒有理順。村委會選舉是一個開放式的平臺，各種資源都在這兒交匯，黨組織在農村選舉過程中的協(xié)調功能不強，一些地方出現(xiàn)否定黨的領導、否定任何約束的“大民主”傾向。第六，作為村民自治組織載體的村委會所承受的社會責任太大。第七，少數(shù)當選者素質不高。有些違反計劃生育的、受家族控制的人也選進村委會班子，甚至有些犯過罪的、受過勞教的、打家劫舍的“村霸”也混入了村委會班子。這不僅對村民自治產生負面影響，而且阻礙民主政治改革的進程。

我們認為，民主是中國特色社會主義政治的發(fā)展方向，基層民主是社會主義民主政治的基礎。我們必須堅定不移地推進基層民主建設。這既可以使農民群眾直接享受到當家作主的權利，又可以在實踐中提高民主的素質。目前的基層民主狀況與過去相比無疑有很大進步，但也的確存在許多問題。正因為如此，我們既要看到推進政治體制改革、加強政治民主建設的重要性、必要性，更要看到加快政治體制改革、加強基層政治民主建設的緊迫性。

對村民選舉制度

的評價和建議

在農村實行村委會直選是實現(xiàn)管理民主的一個集中體現(xiàn)。但由于農民個人素質普遍較低，農村家族、現(xiàn)實利益等原因影響較大，往往造成一些村委會選舉難以進行，上訪事件頻繁發(fā)生，牽涉了縣、鄉(xiāng)兩級政府的大量精力。具體來說：一是有些村委會選舉重過程不重結果，誰也沒辦法控制結果。甚至有縣委書記認為，這種海選的民主是在最不適合民主的群體中進行的，脫離中國國情。二是村民自治法沒有對賄選作出明確界定。哪些手段是賄選，哪些手段不是賄選，人們難以判斷。有人舉例說，某村搞選舉，競選者拿出10萬元錢，承諾如果選上馬上用這10萬元修路，選不上拿起錢就走人。這種情況算不算賄選？還有人反映說，選舉時作出了許多承諾，當選后承諾兌現(xiàn)不了，而罷免他的職務卻很難，村民告狀多也有這個原因。三是選舉任期問題。現(xiàn)行的選舉制度設定任期為三年，造成了選舉頻繁進行，往往使當選者出現(xiàn)“一年爭、二年干、三年等著換”的現(xiàn)象，不利于工作開展。

針對以上問題，不少縣委書記建議修改完善村民委員會組織法，必要時制定全國統(tǒng)一的村委會選舉法。具體意見還有：（1）建議修改選舉的程序。（2）改任期三年為五年。（3）采用間接選舉，先選村民代表，再由村民代表選村委會主任；還有縣委書記建議，實行兩推一選，或先預選，后選舉，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定候選人。（4）對違法違紀的村委會主任，在無法召開村民大會進行罷免時，可以召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，對其撤職處理。（5）加大對選舉過程違法違紀行為、包括破壞選舉會場、誘選、搶票箱、打罵選舉干部等的處置力度，對情節(jié)輕者治安拘留，情節(jié)嚴重者依法判刑。

對兩委關系的

看法和建議

兩委關系，即村委會與村黨支部的關系，其實質是村民自治與黨的領導的關系問題。按照村委會組織法的規(guī)定，村委會是基層群眾自治的組織載體，負有村級集體經(jīng)濟保值增值、社會穩(wěn)定的職責，享有辦理農村公共事物和公益事業(yè)的權力。但黨組織又是村級各種組織的領導核心，在村民自治過程中享有指導、支持各項自治事業(yè)的權力。

那么，誰是村級公共權力的最高享有者呢？兩委權力之爭在某些地方表現(xiàn)得十分突出。有的縣委書記反映，有些村委會主任選舉出來后，不服從黨支部的領導，不發(fā)給黨支部書記的工資，黨支部也無法領導村委會。

造成兩委矛盾和沖突，書記們認為根源在于制度和程序滯后。有書記反映，兩委關系問題，不僅僅在于它們之間的關系有沒有規(guī)范可依，更重要的是還要看這些規(guī)范是不是具體、有沒有可操作性。目前中國村級黨組織與村民委員會之間的關系，缺少的恰恰就是規(guī)范的具體性。二者之間權限缺乏明確而具體的劃分。這在實踐中必然造成村兩委關系的矛盾和摩擦。有的縣委書記提出，村黨支部對村委會和其他村級組織如何進行政治、思想和組織領導？以何種方式實現(xiàn)領導核心地位？對于一個村來說，什么樣的事情應該由村支部決策？什么樣的事情應該村委會決策？決策的程序如何實施？如何體現(xiàn)黨支部的領導核心作用？產生問題以后應該如何追究責任？等等，這一切問題，都缺乏可操作性的規(guī)范。這一問題的存在，已在一定程度上動搖了村黨支部的領導核心地位，也影響到村民自治的健康發(fā)展。

為了解決兩委關系問題，目前各地都在探索，而且有多種解決辦法正在試驗過程中，我們注意到大多數(shù)地方采用的，也較有可行性的辦法主要有兩種。一是有的地方倡導村黨支部參與村委會主任的競選，做到書記、主任“一肩挑”，以此來化解兩委關系的矛盾和沖突。另一種做法是村支部推薦候選人參與村委會主任的競選，要使村委會主任意識到自己的當選與黨支部的支持是分不開的。這樣就能夠使村委會自覺地與村黨支部保持一致。在我們進行的問卷調查中，86.3%的受訪者主張“黨支部書記競選村委會主任，實行一肩挑”。77%的人主張“黨支部書記由黨員選舉，村委會主任由村民選舉，村委會主任服從支部書記領導”。69.1%的人主張“黨支部推薦合適黨員競選村委會主任，接受支部領導”。

另外，也是值得重視的一個實踐探索。在山東一些農村，兩委意見不一致時，如重大村務問題，實行全村“公決”，即通過“民意紙”形式由全村村民投票決定。結果出來后，不管是村委會還是村黨支部必須執(zhí)行。從推進民主政治發(fā)展的角度看，這種方式是一種進步。但是，這畢竟是個別地區(qū)的實驗探索，遠沒有變成共識，離上升到法律法規(guī)還有更遠的距離。

對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關系

的看法和建議

按照村委會組織法的規(guī)定，村委會是基層群眾自治性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系是指導與被指導的關系。但在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是村的上級領導機關，長期形成的領導與被領導關系很難通過一紙法令加以改變。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不適應村民自治的新形勢，仍然堅持對村委會自治活動的種種干涉。而一些新當選的村委會主任尤其是不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導看好的人上臺后，憑借《村民委員會組織法》的支持，屢屢與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生沖突。

從一些地方的實踐來看，目前的解決辦法主要有兩個方面：一方面通過教育培訓的方法使新當選的村委會主任認識到，雖然他們是基層群眾選上來的當家人，但這些自治組織也有義務協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務、執(zhí)行國家政策。另一方面也告誡有關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不能再像過去那樣采取完全的領導與被領導、支配與被支配的做法，而應按照一定的規(guī)則行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共權力，從而使鄉(xiāng)村能夠保持和諧、穩(wěn)定、有序。對此，縣委書記們認為，這些都不是解決問題的有效辦法，至多只能在一段時間內，在一定程度上緩解矛盾。真正的根本的辦法是徹底改革，建立縣鄉(xiāng)村一體化的治理結構。

針對一些學者提出的改革意見，許多縣委書記發(fā)表了自己的看法。對于有的學者提出廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層級的意見，絕大多數(shù)表示堅決反對，認為這完全是一種不切實際的想法。但也有人認為其出發(fā)點不無可取之處，這樣做可以在一定程度上減少行政管理層級、減少行政成本。對于有的專家提出參照城市居委會成員公務員化，居委會正由“基層群眾性自治組織”向街公所轉化的做法，主張把村級自治提高到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機構，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政自治；行政機構延伸到最基層，在村一級建立村公所；鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)需要選聘村干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作，由此將主要村干部納入公務員系統(tǒng)，實現(xiàn)“村官合法化”。這種調整不觸動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的架構、不改變行政層級與區(qū)劃，只改革治理方式，對村進行的是漸進的改造。對此，有人認為既然村一級實行自治搞不好，如果提高到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次實行地方自治，有可能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞壞了。但有人說，情況正好相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人力、財力方面要充分多了，如果實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，效果一定會好些，作用一定更大些。有人對村級設立村公所，對給村干部發(fā)工資明確表示反對。認為這是村級行政化，如果把村干部改為國家公務員，將會使國家財政難以承受。但有人認為，全國60多萬個村，以每村3-5名政府公務員計算，將增加210-350萬政府公務人員。按每人每年5000元計，國家最多需支付工資175億元。

對農村基層組織建設

的看法和建議

多數(shù)書記認為，農村基層最好實行支部+協(xié)會的組織結構。這是一些地方為切實加強黨對農民的領導，探索出的新的基層組織架構。縣委書記談論最多的是農民要不要建立協(xié)會，建立什么樣的協(xié)會，怎樣建立協(xié)會。

有書記說，農村最突出的問題之一，是農民至今沒有自己的組織，缺乏與政府對話的管道，無法運用集體的力量保護自己的利益。

有書記說，現(xiàn)在應該大力發(fā)展農村合作經(jīng)濟組織，或者叫做農村中介組織。實踐證明，農村合作經(jīng)濟組織的發(fā)展把分散的農戶小生產與社會化大市場連接起來，不僅拓寬了農產品銷售市場，有效緩解了農產品“賣難”問題，而且促進了農民思想觀念的轉變，提高了農民組織化程度，推動了農業(yè)社會化服務。有書記指出，全國人大通過農村合作經(jīng)濟法，農村各種形式的經(jīng)濟組織得到了更多的發(fā)展機遇和有利條件。

但是，有縣委書記反映，農村合作經(jīng)濟組織由于缺少政策上的引導和政府的有力支持，遇到問題很難得到及時有效的指導和服務。這些問題包括：（1）規(guī)范性程度較低。由于農村合作經(jīng)濟組織多自發(fā)形成，缺少政府及相關部門有效的指導和管理，普遍存在內部機制不健全、運行不規(guī)范等問題。特別是一些松散型的專業(yè)合作社等，與農民的關系多是訂單形式的買賣契約關系，沒有建立起利益共享、風險共擔的利益機制，因而凝聚力和帶動功能較差，抵御風險能力也不強。（2）外部環(huán)境依然不夠寬松。由于長期的計劃經(jīng)濟影響，農村許多要素市場發(fā)育不健全，如土地、技術、人才、資金、市場等。（3）內部制度尚不完善。（4）社員和從業(yè)人員的素質普遍較低。（5）缺乏統(tǒng)一的價值評估系統(tǒng)，受人為因素影響較大，影響分配的公正性，從而難以更好地調動入股人的積極性。

談到農村基層組織建設問題，還有的書記指出，要理順黨組織與人民團體、群眾組織的關系。尤其是青年、婦女團體、各種農民協(xié)會等都是黨在農村的重要基礎。目前農民的組織程度較低，建立農民組織的呼聲較高，要認真研究新的歷史條件下如何把農民組織起來這個重大問題，不能再讓農民游離于組織之外。要把農村每個居民納入與他們利益相關的組織中去。從思想上消除對農民組織的恐懼，從制度上消除對農民組織的不合理限制。

對“一事一議”問題

的看法和建議

一些縣委書記反映，農村“一事一議”基本實行不下去。存在的主要問題是：（1）村民由于種種原因，對“一事一議”熱情不高，議不起來。（2）“一事一議”籌措的資金太少，辦不了大事。許多村民認為，新農村建設要求“要辦事、多辦事、辦大事”，本質上是積極的；“一事一議”是用“不辦事、少辦事、辦小事”的方法讓農民休養(yǎng)生息。“一事一議”在形式、內容、本質等方面和新農村建設不相適應。因此，許多地方干脆放棄“一事一議”的籌資方式。（3）“一事一議”籌資籌勞容易突破上級規(guī)定。如按照“村村通”工程的要求，政府只負責路面澆筑，而路基補強、土地征用等由村集體負責。一些省規(guī)定村內興辦公益事業(yè)所需資金每人每年不得超過15元和10個工。而農民為路基工程所花費用往往超過此限額。這樣一來，農民的自愿行為與現(xiàn)行政策規(guī)定相沖突，以致許多農民自愿籌資被視為加重農民負擔，挫傷了基層干部和農民建設自己家園的良好愿望。

對村組干部待遇

的看法和建議

上邊千頭線，下邊一根針。村級干部在黨的農村工作中，肩負責任大、承擔任務重。但他們的工作待遇相對不高，一般干部工資難以養(yǎng)家，優(yōu)秀干部政治上也難“出頭”，甚至幾十年如一日擔任村干部的優(yōu)秀老黨員離任后還會受困于養(yǎng)老問題。針對這一問題，各地都探索了一些旨在改善農村干部工作環(huán)境、提高農村干部工作待遇的“土辦法”。許多縣委書記建議，上級應在政策上對農村干部的經(jīng)濟報酬，特別是政治待遇、進步出路等問題給予明確規(guī)定。這既是夯實黨的執(zhí)政基礎，建設社會主義新農村的需要，也是建立保持黨的先進性長效機制的重要內容。