昆明“私改公”困局

一項意在解決城市交通擁堵的利民新政竟然引起不大不小的事件，這不禁讓我們思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？

【城事】

一份通知引起的波瀾

今年2月份，昆明為提高主城道路資源的利用率，有效利用單位和小區道路承擔公共交通功能，出臺了《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》(以下簡稱“私改公”方案)，建議將39條單位及小區道路轉為城市公用道路使用。

之后，昆明市、區兩級建設局紛紛出臺通知，以“任務書”的形式，要求相關單位做好“私改公”工作，一場被稱為“道路交通微循環整治改造”的工程在昆明全市鋪開——拆掉大門、打開圍墻，最大限度地讓機關、企事業單位和居民小區的私密空間讓位于公共空間，擴大城市公共空間的比例。

方案出臺后，昆明市民反響強烈，有贊譽，也有大量的質問。贊譽者稱，這是一項改善昆明交通擁堵、改變城市形象的德政；質問的是，這樣一件影響到廣大市民日常生活的大事，事先為什么不召開聽證會征求市民的意見？如何保障“私改公”范圍內的小區業主們的合法權益？

而隨著方案的實施，沖突事件頻發。據當地媒體報道，昆明創意英國小區的泰晤士大道長550米，是昆明啟動的第一條“私改公”道路，小區近3000名業主近萬名住戶，對這一舉措反應強烈。隨后，小區臨時業主代表們為此先后與區、市等建設部門有關人員進行了幾次對話。

【解析】

“私改公”新政缺了什么？

劉圣中（南昌大學公共管理系教授）

一項意在解決城市交通擁堵的利民新政竟然引起不大不小的群體事件，這不禁讓我們思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？

私改公政策的動機毫無疑問是好的，希望通過道路交通的整理和疏通來理順昆明市交通擁堵的問題。但是這一政策缺乏了對很多影響政策合法與合理性的重要變量的考量，因此遇到了重重阻力。

首先，可以說“私改公”政策缺乏了對民意的尊重。據媒體報道，昆明市相關政策的出臺在一個很短的時間內，當相關法規出臺時，很多住在小區內的業主完全不知情。讓他們感到氣憤的是，小區的共同利益在自己完全不知情的情況下就被政府改掉了。這就是對民意的忽略和不尊重。這是當下很多地方政府制定公共政策的時候容易犯的錯誤，盡管當局的出發點都是本地的公共利益，但是，由于沒有充分考慮當事人的利益和感受，結果一個個動機良好的政策卻遭到利益相關人的強力反對。

其次，“私改公”政策缺乏對法律的尊重。《物權法》的出臺第一次明確規定了對個人財產權的保護，規定指出“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。2007年9月修訂的《物業管理條例》也明確規定了業主、物業服務企業不得擅自占用、挖掘物業管理區域內的道路、場地，損害業主的共同利益。這兩大法律法規實際上明確了個人權利的包括個人共有權利的不可侵犯性。盡管我國相關法律也規定國家政府有權征收土地從事公共項目建設，但是這一條規定不應該和前二者相沖突，征收土地必須在充分保護公民權利的基礎之上，否則就有侵權之嫌。

昆明市的做法恰恰存在這樣的問題。昆明市政府在沒有征得相關人的同意的情況下，單方面公布將部分小區道路改變公共道路，這樣做盡管是以改善公共交通為名，但是卻忽略了早已合法存在的，并被許多業主共享和使用的小區公共道路實際上已經部分地成為私人財產這一現實（至少在使用權的意義上是這樣的）。在沒有任何協商和補償的情況下，簡單地宣布小區道路“私改公”，這就嚴重地缺乏了對法律的尊重。

再次，該政策還缺乏了對現實的尊重。對“私改公”政策來說，現實性是昆明市長期以來在城市規劃上的混亂和無序，這是導致昆明市交通堵塞問題的根本原因。一些小區的建設當初在規劃時就因為受到各個因素的的干擾沒有合理布置，因而出現今天的問題。面對這樣廣泛而深遠的問題，新政希望動用政府權威在最短的時間內徹底改變面貌，這樣的念頭就忽略了現實問題的復雜性和艱難性。

期望在極短的時間內徹底改變交通問題勢必導致追求高效率的強力執行問題。而在效率的標準下，公平和利益保護問題就容易被忽略。反過來，利益被侵犯的公民一定會極力反對，這樣則會阻礙政策的執行效率。過去的混亂規劃已經形成了今天昆明市無序的交通和布局狀況，也形成了今天的既定利益格局。如果新領導上任就要徹底改變這種利益格局，即使看起來很公共化，但是背后可能傷害一部分人的利益，并且這種傷害可能隨著強力政策的推廣，范圍不斷擴大。如果一項新政策不是給更多人帶來福祉，而是會讓越來越多的人受到利益傷害，那么這項政策的正當性何在呢？冠冕堂皇的公共利益遮蓋不住少數人利益損傷的痛苦和公共利益最終成為無本之木的虛幻結果。

所以說，一項新政策的出臺不可以不尊重直接的民意、基礎的法律和客觀的現實。這三大要素至少是公共政策的重要影響因子。

“私改公”是一種

多數人的暴政

蕭坊（特約評論員）

在昆明的這一次“私改公”風波中，如果說小區道路只是涉及少數人的利益，那么，城市公用道路則是一種不折不扣的公共福祉了。邊沁認為：“公共利益決不是什么獨立于個人利益的特殊利益。”一個社會的公共利益，就是這個社會中所有的人的個人利益之和，而國家介入產權的目地，就是為了實現“最大多數人的幸福”。在我們傳統的行政法視野中，“公益優先”是一條重要的價值取向。這表明，公益與私益不僅存在一致性，而且也可能存在沖突。而公益征收，就是二者對立的體現，為了公共利益，公權力公有強制征收私人或集體共有財產。

“私改公”的本質，就是公益與私益之間的一種沖突了。但是，為了“多數人的幸福”，是否就意味著公共利益可以隨時凌駕于私人產權之上？如果可以的話，這又何嘗不是一種暴政，一種多數人的暴政。正如英國學者哈特所指出的：“我們應該要知道，權力掌握在多數人手里的民主原則，并不意謂掌握權力的多數，即可不尊重少數的意志。”公共利益的合理性基于“公共權利”，但這并沒有給予這種權利以“強”凌“弱”的充足理由。在現實中，私人利益是行政法中最容易遭受公權力侵犯的利益，而公權力的行使，往往披著的就是“公共利益”的合法外衣。

“私改公”，可以說，也是一種產權的重新配置。但是，很顯然，這種產權配置不是在市場討價還價的體制上進行的，而是政府強制推行。制度經濟學的“諾思悖論”告訴我們，由國家界定和保護產權可以產生規模效益，但競爭和交易費用的雙重約束往往導致無效或者低效的產權結構。也就是說，國家權力是經濟發展的一個條件，但同時又不可避免對個人財產權利造成限制和侵害。

經濟要發展，城市交通要通行無阻，這些我們都理解。但有一點必須明了：相比大多數人和國家機器，小區業主作為少數人，他們顯得更無力。如果弱者總是成為輸家，政府就須反思。毫無疑問，公共利益行使的前提之一，就是必須有效平衡其與私人利益之間的沖突。公益優先并不是無條件的，國家剝奪公民財產權，必須以法律規定和補償為前提，否則違法。

“私改公”使小區業主的日常生活受到干擾，使他們的合法權益受到損害，他們就應該為此獲得補償。而且，公共利益的實現必須遵循正當法律程序。在昆民的這個“私改公”中，我就很想知道，這個項目與小區業主的生活息息相關，有沒有經過聽證？小區業主同意不同意？私改公，本意是為了緩解交通，是為公眾謀利益，可好事最終卻演變成了侵犯公民財產權的侵權行政行為，在我看來，關鍵還在于信息公開、說明理由、聽取意見等基本程序規則缺失。行政暴力不僅侵害了公民的財產權，也削弱了行政的權威。

當然，這也暴露出了城市規劃一些弊病，可以說，正是粗陋的城市規劃引發了這一系列矛盾沖突。現在，城市規劃已經淪為某些地方政府的提款機，還是推升房價的罪魁禍首。眾所周知，新的《城鄉規劃法》已與今年1月1日實施。在新的《城鄉規劃法》中，一個亮點是突出了民眾參與，規定規劃在報批以前應當予以公告，采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。但是，理論是灰色的，而生活之樹常青，再好的法律也要由人來執行。公共參與城市規劃雖然體現的是城市建設中的民主價值觀，但老百姓最關心的，還是怎么落到實處。

【路徑】

決策過程何時大修？

蔣明（特約評論員）

如果僅僅從城市規劃的角度來看昆明“私改公”事件，那么與此類似的事件不在少數。

今年7月，由于武漢大學的反對，武漢市二環線建設項目的一部分——珞獅路高架橋項目，被迫停工；此前數年，深圳市斥資數億進行的深南大道改造工程引發爭議一片。

當時，在深圳舉行的道路修繕新聞發布會上，副市長呂銳鋒就明確說，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基礎設施，是城市環境的重要組成部分，是一座城市的亮點和品牌，更是現代化、國際化城市的標志和城市繁榮發展的象征。”

此前，深圳市市長許宗衡曾經表示，重修深南路一開始壓力會比較大，但是他堅信一旦道路修好，大家就能理解最初的決策。實際上，最后很多市民仍然不買賬。而這背后的根本性問題與昆明“私改公”一樣在于決策過程的本身。

“實際上在我們主動到相關部門訴求之前，沒有任何人同我們進行過協商。”昆明一小區業主說，小區業主自發在小區內集會表達訴求的過程中，他曾向來現場的一位建設部門的官員發問：是否統計過小區的停車位和擁有車輛的情況？是否統計過每天通過小區通道的車輛數據？該官員坦誠地說沒有。

與昆明相似，在深圳，深南大道等道路是否該重修，怎么修，道路專家只看技術問題，但是對于政府和市民來說，更大程度上是公共事務管理問題。“深圳市財力很強，每年四五百個億的財政收入，這些錢該怎么花，公共管理的決策一旦失誤，損失是巨大的。”深圳市一位從事城市規劃的人大代表說。

“在西方，公共物品和公共設施，是由納稅人花錢購買，因此具有一個根深蒂固的理念，就是公共財產應該注意物盡其用，以此來降低公共成本。”深圳大學管理學院馬敬仁教授說。

在西方國家，一個公共決策提案被提出后，要制定政策規劃，然后通過代議制機構討論，到底要不要進行，如果進行，要花多少錢，再經過很多輪的聽證會，然后再制定預算。

而在我國，類似于道路重修這種涉及到市民整體利益的公共事務，從規定上看還只是政府職能范圍，市民沒有充分的參與，更沒有決策權。

“要修哪些路，這樣的事情可能上人代會討論一下，但是怎么修，花多少錢修，這肯定不是討論的范圍。”馬敬仁說。而恰恰是這些問題，因為涉及到絕大多數市民的利益，市民普遍關心，又沒有適合的參與渠道。