選舉與治理：改革開放以來黨內民主的恢復和發展路徑考察

摘 要：改革開放30年來黨內民主恢復和發展的路徑，基本上是按照黨內選舉與治理協調發展進行的。貫徹落實擴大黨內民主的要求，應當在實踐中進一步協調好黨內選舉與治理的關系，在兩者的合力推動下擴大黨內民主。

關鍵詞：黨內民主；選舉；治理；發展路徑

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）08/09-0077-03

黨內民主是黨內生活的基本政治原則和制度，是黨的肌體和運行機制中必不可少的部分，是黨的活力源泉。黨的歷史已經證明，黨內民主的狀況，直接關系到黨的活力和創造力，關系到黨的執政地位的鞏固和人民民主的發展。在“文化大革命”時期，黨內政治生活、民主生活遭到不同程度的破壞，黨內民主無從談起。“文革”以后，黨內民主逐漸得到恢復和發展，尤其是十六大以來，更是取得了一系列豐碩成果?；仡欉@一歷史軌跡，從中分析黨內民主的發展路徑，有利于我們更好地珍惜黨內民主的發展成果，也有利于黨內民主的進一步擴大和發展。

一、對黨內民主的重新認識

“文化大革命”對黨內民主的破壞是極其嚴重的，非理性的“大民主”不但不可能推動黨內民主的發展，反而使黨內民主陷入了空前的危機之中?！拔幕蟾锩苯Y束之后，以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體對恢復和發展黨內民主極為重視，這突出表現在鄧小平對“文革”的評價和對黨內民主的重新定位上。在對“文革”的評價中，鄧小平認為，“文化大革命”之所以發生，一個重要的原因是權力過分集中，黨的民主集中制只集中無民主。為此，他認為應以民主作為改革的推動力。他指出：“當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少?！保?］144“我們要創造民主的條件，要重申‘三不主義’：不抓辮子，不扣帽子，不打棍子。在黨內和人民內部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取壓制、打擊的手段。憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯?！保?］144他還認識到，民主建設最重要的還是要依靠法制的保障。他提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化?！保?］146“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法?！保?］147從以上鄧小平的話語中可以看出，過去我們黨對于黨內民主的認識主要停留在民主集中制的層面上，且較多地強調集中而忽視和弱化了民主。因此，黨內民主的發展，一方面要強調民主，另一方面要使民主法律化、制度化。在這些思想指導下，1980年2月黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》。這個《準則》總結了幾十年來處理黨內關系的經驗教訓，特別是“文化大革命”中黨內民主生活遭到嚴重破壞的教訓，對健全黨內選舉制度、堅持黨的集體領導、保障黨員權利、健全黨內監督制度等作出了一系列重要規定，為黨內民主的恢復和發展奠定了思想理論基礎。

二、選舉與治理：黨內民主恢復和發展之路

筆者認為，黨內民主恢復和發展的軌跡是黨內選舉與黨內治理雙向推進的過程。之所以這樣認為，是因為黨內民主的實質，就是由全體黨員一律平等地、直接或間接地決定黨內一切重大事務的權利。正如列寧所說：“黨內的一切事務是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的；并且，黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換?！保?］我們可以這樣來理解列寧對黨內民主的認識：第一，黨的負責人員、領導成員和機構必須由選舉產生，這是明確黨內權力的授受關系；第二，由選舉產生的負責人員、領導成員和機構必須向黨員負責，受黨員監督；第三，黨員可以直接或間接地參與和決定黨內事務。在現代民主語境下，民主可劃分為兩個階段，即選舉與治理。黨內選舉是黨內民主的起點和基石，但并不是黨內民主的全部，它還需要治理的跟進，即應當包括黨員對選舉出來的黨組織負責人和機構進行監督，需要黨員參與黨內事務的決策和管理。從某種角度講，選舉本身就是一種較好的決策、管理和監督手段，并可以在一定范圍或時間內發揮最大效果。但從長遠來看，它并不能代替民主制度的整體在較長時間內發揮的作用。［3］因此，為了更好地推動和擴大黨內民主，除了注重黨內選舉以外，還需要注重黨內治理的跟進。改革開放以來黨內民主恢復和發展的進程，基本上就是按照這一路徑走過來的。

首先是黨內民主選舉制度的恢復和發展。對于黨內民主而言，靠什么確立黨員在黨內的主體地位并落實這種主體地位呢？最重要的就是靠黨內權力授受——黨內選舉。改革開放以來，黨中央一方面努力糾正“文革”及以前的“左”的錯誤，另一方面為了夯實黨內民主的基石——黨內選舉，陸續頒布了一系列關于黨內選舉的黨規，使黨內選舉制度得到恢復和發展。十一屆三中全會實現了黨在指導思想上的撥亂反正，決定健全民主集中制，健全黨規黨法，對于恢復黨內民主具有決定性意義。十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》指出：“黨內真正實行民主選舉，才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的強有力的領導班子。各級黨組織應按照黨章規定，定期召開黨員大會和代表大會。黨的各級委員會要按期改選。每屆代表和委員，應有一定數量的更新。選舉要充分發揚民主，真正體現選舉人的意志，候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出”，這就為黨內選舉制度的恢復和發展奠定了基礎?！稖蕜t》還在黨的歷史上第一次明確規定要實行差額選舉，這是對黨內選舉制度的一個重大突破，對以后的黨內選舉具有決定性的影響。1988年中央印發的《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》，以及此后各省、市、區對所轄的市、縣和基層黨的代表大會實行差額選舉所做的專門規定，使差額選舉逐步成為黨內民主選舉的普遍原則。1990年印發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》、1994年頒布的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》以及2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》等，使黨內選舉制度逐步走向民主化、法制化和程序化，進一步促進了黨內民主的恢復和發展。

其次是黨內民主治理的恢復和發展，這主要體現在黨內決策、黨內管理和黨內監督三個方面。一是恢復和發展了黨內集體領導原則。黨的十二大規定了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，禁止任何形式的個人崇拜，要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。在此基礎上，以后的歷次黨代會均對集體領導原則作了進一步發展，要求黨委對重大問題的決定，必須在充分醞釀、協商和討論的基礎上，按照少數服從多數的原則進行表決。二是恢復和發展了黨內管理的各項制度，主要是恢復黨員的民主權利及黨員民主生活會制度。十二大黨章明確規定了在黨規黨紀面前人人平等的原則。自1980年恢復黨員民主生活會后，中央及中組部先后四次頒布了以縣以上黨員領導干部民主生活會制度為主要內容的黨內法規，同時還頒布了一系列保障和落實黨員民主權利的黨內法規，如1995年頒布的《中國共產黨黨員民主權利保障條例（試行）》等。三是恢復和發展了黨內監督制度。黨的十一屆三中全會正式選舉產生了中央紀律檢查委員會，其根本任務就是維護黨規黨法，嚴肅黨的紀律，切實搞好黨風廉政建設。1990年中央頒布了《關于加強黨風廉政建設的意見》；1997年頒布了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》；2003年頒布了《中國共產黨黨內監督條例》；2004年修訂了《中國共產黨紀律處分條例》；2005年頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》……這些都表明，我們黨是把反腐倡廉、加強黨內監督作為恢復和發展黨內民主的重要內容加以推進的。

縱觀黨內民主的恢復和發展之路，應當說它并不只是選舉或者治理的單項推進，而是在黨內選舉和黨內治理的有機統一、協調發展中走過來的，是合力推進的歷史進程?？梢哉f，黨內選舉與治理兩者在有機結合過程中共同推動著黨內民主向前發展。因此，在新世紀新階段貫徹黨的十七大報告提出的“積極推動黨內民主建設”、“擴大黨內民主”的要求，尤其需要我們在實踐中把黨內選舉與黨內治理有機結合起來，實現兩者的雙向推進、協調發展。

三、在選舉與治理的協調發展中擴大黨內民主

在實踐中把黨內選舉與黨內治理有機結合起來，實現兩者的雙向推進、協調發展，需要從以下四個方面來進行：

第一，在選舉與治理的協調發展中健全黨內民主的制度規范。黨內民主的恢復和發展，離不開黨內民主制度的建設和完善，在這方面，需要把選舉制度和治理制度結合起來，使二者的建設協調發展。首先是改革和完善黨內選舉制度。要健全選舉程序和選舉環節；改進候選人提名方式和介紹辦法；逐步擴大差額選舉的比例和范圍；逐步引入競爭機制。其次是完善選舉后的決策、管理和監督制度建設。要完善黨委內部議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用；建立健全重大決策征求意見制度；重大問題實行票決制；建立彈劾罷免制度；建立健全民主評議制度；健全和完善黨內監督制度等等。只有把黨內選舉制度與治理制度的建設結合起來，黨內民主制度建設才能更加有效地保障黨內民主的發展。

第二，在選舉與治理的協調發展中保障和落實黨員民主權利。黨員是黨內民主的主體。黨內民主發展得如何，關鍵看黨員權利是否得到維護和保障。黨章規定黨員有選舉權與被選舉權，黨員在黨內生活中有充分發表意見的權利、參與黨內決策的權利以及監督黨的領導機關和領導干部的權利。但在實際上，黨員的這些民主權利并沒有得到很好落實。如何進一步保障和落實黨員權利，不但需要保障和落實黨員的選舉權和被選舉權，還需要進一步保障和落實黨員的參與治理權，黨內民主才能釋放出更大的活力。

第三，在選舉與治理的協調發展中增強黨的團結統一。黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。黨員在黨內的民主權利得到保障和落實了，黨員之間才會有真正的團結與和諧。黨員的選舉權和被選舉權是黨員歸屬感的一個重要保證，黨員在黨內的治理權的充分落實，更是增強全黨團結統一的有力保障。因此，增強黨的團結統一，同樣需要黨內選舉與黨內治理的協調推進。

第四，在選舉與治理的協調發展中示范和帶動人民民主。黨內民主對人民民主具有示范和帶動作用。中國共產黨是由中國的先進分子所組成的，加上中國共產黨是執政黨，許多黨員在國家政權組織中擔負著領導工作，因此，黨內民主的狀況會對國家的政治、經濟、社會領域產生重大影響。只有積極發展黨內民主，才能更好地示范和帶動人民民主。因此，黨必須使黨內選舉更加具有公平性、規范性、透明性和競爭性，使黨內治理更加科學化、民主化、規范化、制度化，只有這樣，黨內民主才能更好地起到示范作用，也才能更好地帶動人民民主的發展?！?/p>

參考文獻：

［1］鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［2］列寧.列寧全集：第14卷［M］．北京：人民出版社，1998：249．

［3］馬錦燕．農村基層黨內民主建設研究［M］．成都：四川人民出版社，2005：188．

責任編輯：王清明