江蘇農村人口城鎮轉移、就業促進與承載力研究

摘 要：在對江蘇農村人口未來十年間轉移趨勢判斷的基礎上，針對江蘇待轉移就業的農村人口數量龐大和已轉移就業質量不高等特點，根據對江蘇城鎮轉移就業的承載力分析，提出有序推動江蘇農村人口向城鎮轉移就業的相應對策建議。

關鍵詞：農村人口；轉移；就業；承載力

中圖分類號：F241.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）08/09-0101-06

一、江蘇省農村人口向城鎮轉移的趨勢判斷

建國50多年以來，江蘇城市化伴隨著工業化、非農化的快速發展不斷向前推進，到2006年末，城市化水平已經達到了51.9%。但與全國其他省市的“十五”末城市化水平相比，江蘇省的城市化水平不僅低于北京、上海、天津三個直轄市，而且低于經濟相近省份廣東61%，浙江56%，甚至低于東北三省黑龍江53%，吉林53%和遼寧59%。

江蘇省城市化仍然滯后于工業化的發展。從產業結構來看，江蘇第二產業份額過高，2005年，江蘇城市化率與工業化率之比僅為0.99，遠低于該比值1.4-2.5的合理范圍，這說明當前江蘇的城市化進程滯后于工業化的發展。

江蘇現有農村勞動力2662.5萬人，農業生產實際需要約600萬人，減去已經轉移到二三產業的1608.82萬人，全省農村剩余勞動力仍約有450萬人有待轉移。隨著市場對勞動技能要求的逐步提高，在待轉移的450多萬農村人口中，減去難以適應勞動力市場專業化和技能化需求的部分人口。①實際可供轉移農村勞動力僅為1/3，約150萬人。加上每年將有近60萬新成長農村勞動力需要就業，2006-2015年間，每年需轉移農村剩余勞動力約75萬人。由于江蘇是人口凈流入省份，還需加上省際年凈轉移增加的供給量15萬人。

兩項合計，2006-2015年間，每年轉移到江蘇城鎮的農村勞動力約為90萬人，共900萬人。按照隨遷家屬占轉移勞動力的13%計算，②屆時，轉入江蘇城鎮的農村人口總數約為1000萬人，年均轉移到江蘇城鎮的農村人口約100萬人。

二、江蘇省農村人口進城就業的現狀與相關問題

江蘇農村勞動力轉移就業的特點表現為：待轉移就業的人口數量龐大和已轉移就業質量不高。目前轉移就業的農村人口，屬于名義上的城鎮人口，但只是進行了從農業到非農業的職業轉換，并沒有實現身份上的轉換。真正實現農民變市民，具備城鎮就業、生存能力的人口還不多。

要實現農村人口從產業轉移到地域轉移、從非農化轉移到真正的城市化轉移，就業和收入水平起著關鍵作用。因此，推動江蘇農村人口轉移就業的相關研究主要涉及以下幾個方面的問題：平等的就業機會、較強的就業能力、收入的長效增長機制、城鎮就業容量與承載能力、就業權益的保護、穩定已轉移人力資源、城鎮就業的意愿與預期、轉移就業的有序化與組織化。

1.平等的就業機會

江蘇省從2003年以來，全面清理了針對農民進城就業的限制性規定、歧視性政策和不合理收費，在制度層面上基本解決了就業歧視問題。但整個社會在觀念上對農村人口就業的歧視仍未完全消除。城鎮的公共就業服務體系(職業介紹、職業培訓、失業登記、失業求助、就業管理)，受到物質與技術條件的制約，尚未將農民人口納入服務與管理范圍。我們的調查結果顯示，62.8%的農村轉移人口在城鎮的第一份工作是通過親友鄉親找到的，每次求職尚需平均支出124元的求職費用（搜尋成本）。江蘇城鎮轉移就業人口，同工不同酬的問題還普遍存在，轉移就業人口的收入低于同行業城鎮人口的比例為22%，平均低282元。市場機制主導的城鄉統一、平等競爭的勞動力市場尚未完全建立起來，勞動力市場城鄉、地區、部門分割的狀況還有待解決。

2.較強的就業能力

江蘇農村人口轉移就業的層次普遍不高，絕大多數在技術要求較低、主要從事體力的低端職業領域就業，靠吃青春飯和干體力活在城鎮工作。城市經濟發展和產業結構升級對技能人才的迫切需求，與農村人口技能素質偏低的矛盾越來越突出。我們的調查結果顯示，江蘇城鎮轉移就業人口中，35.8%的人有過失業經歷，25.4%的人遇到失業即返回農村家鄉；江蘇城鎮轉移就業人口中，接受過一年以上培訓的轉移人口僅占12.1%，且大多數人（74.4%）接受的是三個月以下的簡單短期培訓，受過兩次以上培訓的比例僅占接受過培訓人口的24.3%。隨著年齡增大和體質的衰退、市場對勞動力質量要求的不斷提高，相當部分仍在勞動力年齡內的轉移人口不得不返回農村重操舊業。

3.收入的長效增長機制

目前勞動力市場的供求較量形成了不利于農村人口轉移的低工資問題。據課題組調查表明，受雇農村轉移人口中，月收入比上年增加的人口比例僅為44.8%，平均增長幅度只有122.38元。對于傭工企業來說，農民工缺少組織化力量與之相抗衡，導致工資集體協商制度難以落實。企業從利潤最大化出發，往往以執行最低工資標準為借口，不愿意支付農村轉移人口比最低標準更高的工資，尤其是在一些低端的競爭激烈的工種。省政府制定的工資增長指導線，對用工企業只是一種軟約束。相對應地，農村轉移人口在江蘇省城鎮的平均月花費則達到850元，月收入（不扣除花費）低于1600元的比例高達74.4%，低于1000元的比例為27.1%。農村轉移人口在城鎮的低收入水平，嚴重影響了農村轉移人口在城鎮的后續發展及城市化的進程。

4.就業權益保護

江蘇農村轉移受雇人口中，簽訂勞動合同比例占78.5%，即21.5%的人沒有與用工單位簽訂用工合同，一旦發生勞動糾紛，權益難以得到保證。勞動合同簽訂率不高的領域，主要集中在個體、私營的小型服務單位。此外，任意延長勞動時間和工作環境差的狀況還比較突出，就業環境有待進一步改善。據課題組調查表明，農村轉移人口在城鎮工作，有過以往被要求交押金、擔保金、押證件等各種擔保的比例為42.6%，平均每天工作9.55個小時，50%的轉移人口一周內的休息時間不足1天。23%的轉移人口有過以往被拒付或克扣工資的經歷，30%的轉移人口有過以往被拖欠工資的經歷，平均拖欠4.3個月。

5.城鎮就業預期

我們的調查顯示，17.2%的農村轉移人口對城鎮工作生活的現狀不滿意，甚至2.4%的農村轉移人口對城鎮生活很不滿意。直覺上往往認為農村人口有著強烈的城鎮轉移定居愿望，實際上，當被問及對于城鎮生活將來的打算時，農村轉移人口中21.9%的打算“干一天，算一天”，只有50.9%的人口打算“爭取在城鎮定居”。農村轉移人口對長期城鎮穩定就業的預期不高，導致其對自身素質技能提高的積極性不高，同時也難以造就其城市市民的責任感和對城鎮生活的認同感。

6.轉移的有序化

根據本課題組問卷調查顯示，在轉移人口中，62.8%是靠親友鄉親介紹找到第一份工作，13.3%是通過人才或勞務市場，9.4%是通過職業中介機構，7%是通過用人單位主動招工，6.4%是通過各種媒體自己找到工作。農村人口的無序化流動就業不適應工業發展對穩定的產業工人隊伍的要求。

三、江蘇省農村人口向城鎮轉移就業的承載力分析

1．江蘇城鎮的就業需求

從就業需求角度講，江蘇現有城鎮，在未來的5-10年間能接納多少轉移就業勞動力，取決于江蘇經濟持續快速發展對勞動力需求的增長。根據江蘇十一五規劃，我們預測，在2006-2015年間，江蘇GDP年增長速度在10%左右，如果城鎮就業彈性系數維持在2000-2005年間的0.05的水平，則2006-2015年間城鎮就業增長率約為0.5%。2005年城鎮就業人員總數2101.61萬人，按照0.5%的就業增長率，2006-2015年間，江蘇城鎮就業需求增量約為105.1萬人，江蘇城鎮就業需求增量年均約為10.5萬人。

2．江蘇城鎮的勞動力供給

從就業供給的角度講，暫不考慮農村勞動力向城鎮的轉移就業供給，2006-2015年間江蘇城鎮勞動力供給由以下兩個部分組成：2006-2015年間城鎮凈增長勞動力和2006-2015年間城鎮單位富余人員。其中，2006-2015年間城鎮凈增長勞動力，為1989-1998年間江蘇新出生城鎮人口（247.91萬人）減去2006-2015年間退出就業的城鎮人口（男60、女55）（521.50萬人），為負增長273.59萬人。而2006-2015年間城鎮單位富余人員，根據宋林飛（2000）在《江蘇勞動就業和社會保障近期、中期對策研究》的研究中估測方法，城鎮單位富余人員約占城鎮單位從業人員的20%。根據2005年江蘇城鎮單位從業人員為628.82萬人，推算2006-2015年間城鎮單位富余人員約為125.76萬人。因此，2006-2015年間城鎮凈增長勞動力和城鎮單位富余人員兩項合計，2006-2015年間江蘇城鎮勞動力負供給為147.83萬人，年均負供給約15萬人。

3.江蘇城鎮的轉移就業空間

結合供給和需求兩個方面，如果沒有農村轉移勞動力的補充，2006-2015年間，江蘇城鎮勞動力就業供需缺口約為250萬人，年均缺少勞動力就業供給約25萬人。這部分缺口主要靠農村勞動力的轉移就業來補充。

目前江蘇省2600多萬農村勞動力中，已經轉移出去1600多萬，還有450多萬等待轉移，在450人中，實際可供轉移農村勞動力僅為1/3，約150萬人。加上每年將有近60萬新成長農村勞動力需要就業，2006-2015年間，每年需轉移農村剩余勞動力約75萬人。由于江蘇是人口凈流入省份，加上省際凈轉移增加的供給量和非勞動適齡人口就業供給量兩項合計年均供給約25萬左右。江蘇城鎮就業需承載的轉移勞動力數年均約100萬人。

考慮到農村勞動力向城鎮的轉移就業補充，綜合城鎮就業供需兩個方面，2006-2015年間江蘇城鎮勞動力就業供需缺口約為750萬人。在推動江蘇農村人口向城鎮轉移的過程中，年均約75萬轉移勞動力在江蘇城鎮的就業問題無法解決。可見，在未來十年間，江蘇城鎮轉移就業將面臨巨大的壓力。

四、促進農村人口轉移就業的對策建議

1.大力發展第三產業，通過產業結構調整擴大勞動力需求

目前，江蘇人均地區生產總值達到3000美元以上，整體上已進入工業化中期階段，而三大產業結構與所處的經濟發展階段并不相適應，三大產業就業份額與產值份額也沒有如西方發達國家那樣相當，出現了明顯的偏差。即在第一產業排擠勞動力、第二產業吸納能力弱化的情況下，第三產業產值份額、就業份額均未超過40%，與發達國家相比分別低15多個、25多個百分點，并沒有得到長足發展，也沒有吸納更多的勞動力就業，潛力仍然巨大。

2.大力發展勞動密集型產業，通過增加就業崗位擴大勞動力需求

目前，江蘇經濟增長主要靠第二產業拉動。隨著江蘇工業化進程的加快，第二產業的生產要素逐漸向資金密集和技術密集型轉變，導致勞動力需求彈性大大下降，新創造的就業崗位越來越少。一方面，要保持傳統勞動密集型產業發展，如提供生活用品的中、小企業，這些企業能提供大量就業崗位，由于沒有得到進一步的發展，導致吸納就業的作用沒有顯現。另一方面，要強化外資投入的勞動密集型制造業。以上海為龍頭的長江三角洲地區成為世界制造業生產基地的趨勢越來越明顯，并形成了產業集聚態勢。這種大規模的產業集聚必將有力地擴大全省勞動力的就業。

3.大力發展各級各類教育和培訓，通過提高勞動者素質和技能緩解勞動力供需結構性矛盾

當前，江蘇省勞動力資源豐富，但另一方面，又缺少大量高素質的專門人才。這一多一少說明江蘇勞動力素質還不能適應經濟形勢發展的新形勢。解決這種結構性矛盾，就要有針對性地提高勞動者的素質和技能，從而擴大勞動力的有效供給。一方面，政府要加強職業教育和崗位培訓，大力促進就業；另一方面，勞動者要掌握相關知識，學得一技之長，積極提高自己的就業能力。

4.充分發揮小城鎮、中小城市的集聚作用，抑制大城市就業過度膨脹

小城鎮是農村人口和勞動力重要的“蓄水池”，中小城市在吸納農村勞動力方面發揮著較大作用。實踐證明，發展小城鎮、中小城市也是現階段推進我國城市化的有效途徑。這是由我國農村人口眾多、城鄉差別較大、生產力發展水平呈多層次性的現狀決定的。為此，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局。當前，應該在重視發展以重點中心鎮為主體的小城鎮的同時，切實加大投資優先建設中小型城市，一方面提高中小型城市大量吸納勞動力的能力，另一方面也可以緩解大城市目前面臨的就業壓力。

5.壯大縣域經濟，鼓勵就地轉移

加快推進農業產業化、農村工業化和城鎮化，擴大農村勞動力就地轉移容量，尤其是蘇中、蘇北地區，要通過招商引資、南北合作，鼓勵發展農產品精深加工業、農村服務業，發展個體私營經濟，就地吸納農村勞動力就業。充分利用中央和省扶持民營經濟發展的一系列政策措施，探索建立農民創業指導服務中心和農民創業貸款擔保機構，鼓勵農民自主創業。蘇南地區則需適應結構調整和產業升級的趨勢，積極引導資源密集型、勞動密集型產業向蘇北地區轉移。按照建設社會主義新農村的要求，統籌規劃城鄉公共設施建設，把對基礎設施建設投入的重點轉向農村，在改善農民生產生活條件的同時，充分利用當地原材料和勞動力，給農民創造更多的就業機會。

6.全面開放城鎮公共就業服務體系，促進本省農村勞動力省內轉移就業

以平等、健全的城鎮公共就業服務(職業介紹、職業培訓、失業登記和失業求助、就業管理、就業登記等)吸引本省農村人口向省內城鎮轉移就業，將有限的城鎮就業機會向本省轉移勞動力開放。既有助于蘇北農村剩余勞動力的輸出，也有助于蘇南人力資源的引進，用政策引導本省農村人口在省內有序轉移，將行政資源從繁重的具體輸出與引進組織工作中解放出來。逐步將就業服務和就業資源從城鄉戶籍上剝離下來，在省內推行居住證制度，實行就業上的常住管理，先針對本省農村轉移人口建立就業檔案管理制度或就業信息卡制度，將農村轉移人口的就業納入整個信息網絡。省內農村人口的優先轉移就業，有助于農村轉移人口形成對城鎮社會的認同感和歸屬感，也有利于進一步的市民化問題的解決。

7.營造優良環境，大力扶持引導返鄉創業

就業是民生之本，創業是就業之源。浙江致富農民的經驗就是“百萬農民創業，帶動千萬農民就業”，從擴大就業來說，中小企業包括中小服務業，是擴大就業的主渠道。目前最有活力的中小企業是民營企業和“個私”經濟，而農民創業就是其中的一支重要生力軍。他們的創業帶動了更多農民的就業。對此，要在大力發展民營、“個私”經濟中給農民以熱情關心和支持。建立全面引導農民工外出與回鄉創業的機制。對返鄉創業者給與政策上的優惠扶持，鼓勵外出農村勞動力返鄉創業，發揮創業帶動就業的倍增效應。大力弘揚創業文化，為返鄉創業營造濃厚氛圍；探索多種融資渠道，解決創業資金不足問題；引導項目向園區集中，解決創業項目用地問題；加快人才培養，為創業項目提供人才支持；鼓勵技術創新，提高行業技術水平；搭建信息平臺，優化政府服務；把返鄉創業與勞務輸出、招商引資結合起來，掀起返鄉創業的高潮。

8.將轉移勞動力納入工會體系，通過組織化力量，構建轉移人口收入的長效增長機制

由于城鎮生活成本越來越高，要解決轉移人口的市民化問題，關鍵要相應地解決其收入長效增長機制問題，尤其是常住轉移人口，常住轉移人口已經基本具備城鎮生存能力，要最終解決在城鎮扎根問題，必須保證收入水平的逐步提高。由于勞動力市場現為買方市場，行政力量的監督指導只能在短期有效，無法形成長效機制，只有提高轉移勞動力的組織化程度，才能形成勞資力量的平衡機制。因此，將農村轉移勞動力納入現有的城鎮工會體系是應時之舉。我們建議，首先在身份認識上，應將農村轉移勞動力視為穩定的城鎮產業工人，而不是隨時流動的兩棲人口。工會組織先通過經濟紐帶調動轉移勞動力入會的積極性，再逐步建立工會的分支組織，如行業工會、區域工會，分層逐級細化對轉移勞動力的組織領導，最終建立起工資的集體協商制度，穩步提高轉移勞動力的工資收入。同時，建立最低工資標準的長效增長機制，嚴格最低工資標準執法。

9.提高轉移勞動力的維權意識，完善法律法規，增加違約侵權用工單位的違約侵權成本

通過調查發現，轉移勞動力中，就業權益容易受到侵害的往往是兩棲轉移人口，由于這部分人口城鎮就業的短期性、技能低、流動性強的特點，勞資雙方的博弈屬于一次性博弈，容易誘發資方采取短期行為，對勞動者權益形成侵害。相應地，勞動權益的侵害又加劇了這部分人口的流動性和短期就業，形成一次性博弈的長期惡性循環。我們認為，解決問題的關鍵還在于地方政府部門，首先要認清長期形成和諧、誠信的勞資合作環境，恰恰是吸引投資和高質量勞動力的有力資本，放任違約侵權的短期行為將以長期的更大損失為代價，近年來的民工荒一定程度上恰恰是這一問題在長期的反映。其次，用制度保證政策落到實處，如違約侵權保證金制度、勞動計酬手冊制度、工資支付保證金制度、預付工資制度、勞動合同書面報告制度、錄用登記核查制度、維權法律援助和司法保障、維權熱線、維權服務站、工會維權、最低工資制度、高危行業和特種作業持證上崗制度等等。

10.提高流動勞動力的轉移有序化與組織化

除了目前的政府組織培訓輸出、蘇南蘇北對口輸出（輸入）等措施外，應考慮參照城鎮職工的做法，建立農村轉移人口檔案。檔案中記錄農村轉移人口的進城務工時間、就業情況、技能培訓情況、社會保險參加情況等一系列相關信息。政府部門可以從宏觀上把握農村人口轉移情況，為進一步解決農村人口的市民化問題提供參考信息，便于根據實際人口轉移情況來制定分步進城門檻。建議先在省內轉移務工人口中建立江蘇省農村人口城鎮務工檔案，探索將有關社會保障、就業服務、技能培訓、子女入學等城鎮服務、福利與檔案信息掛鉤，使農村轉移人口重視個人檔案信息內容，及時申報，關注個人檔案信息。

11.選擇適當的時機，公布進城門檻條件，給轉移農民明確的城鎮定居預期

對于轉移不徹底的問題，現有的研究多著眼于農村土地的“臍帶”對農村人口轉移的牽制，形不成強有力的推力。但實際操作中，又不能輕率斷掉進城農民的這根救命“臍帶”，處于進退兩難的困境之中。我們從城鎮拉力的角度著眼，建議公布進城門檻條件，給轉移農民明確的城鎮定居預期，使其產生明確的目標動力，形成有力的拉力，主動走上市民化和城市化道路，向成為一名合格的產業工人的方向提高自身素質和技能、維護自身權益，擺脫現在干一天算一天的轉移狀態，走出農民工維權難、培訓不積極與實際脫節的短期行為惡性循環圈。調動農民工自身積極性，去維權，去培訓提高就業能力，提高自身素質來適應城市產業結構升級的需要。使農民工的進城動機從目前簡單地謀求經濟收入，哪里有錢哪里賺，沒錢就回鄉的兩棲流動心態，轉向謀求永久性身份轉變的努力上來。從而根本改變目前企業缺少高級工的無奈、政府疲于組織培訓轉移維權的被動、隔靴搔癢式的低效狀態。□

注釋：

①在待轉移的450多萬農村人口中，初中及初中以下文化程度比重高達87%；88%的人沒有一技之長，50%的人年齡超過了45歲，63%的人為女性。這部分人口難以適應勞動力市場專業化和技能化的需求。

②關于農村人口轉移總量規模的測算，目前大多數研究都使用農村勞動力轉移數據，來代替農村人口的轉移規模。鑒于農村人口轉移是勞動力轉移的后續階段，更是人口城市化的實質階段。本文測算了近年江蘇農村人口向城鎮轉移的規模。參考國內相關研究成果，結合本課題組問卷調查結果顯示，農村人口在城鎮工作生活期間，單身外出的比例為57.9%，攜家屬（父母、子女、配偶）外出的比例為42.1%。我們估算，在轉移總人口（包括省內與省外）中，隨遷家屬約占20%，在省內轉移人口中，隨遷家屬約占40%。因此，在根據轉移勞動力數據測算轉移人口時，我們估算隨遷家屬比重約占轉移勞動力的13%。

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責任編輯：浩 宇