監事會：不應沉默的權力

中國監事會緣何在頻發的上市公司治理事件中集體失語？是這一制度本身存有瑕疵，還是配套機制失靈，抑或是其背后的政治經濟文化因素所引致？我們結合福田汽車和本刊課題組的研究成果，以探求走出我國股份公司監事會制度的困境和改革的思路

監事會制度誕生于1861年的德國。之后被日本、法國等大陸法系國家所接受。1993年，中國在公司制改革中，借鑒了國際經驗，開始了監事會制度本土化的歷程。

按照我國《公司法》的規定，監事會是公司內部治理唯一的監督機構，適用于股份有限公司和有限責任公司，代表出資人或全體股東的利益行使監督權，對股東大會負責。根據分權制衡理論，監事會是公司治理“三會”三權之一，監事的獨立意見將形成有效的內部監督。

然而，近年來面對中國股市中接二連三涌現的“問題公司”，監事會對此一籌莫展的“無能”表現和極差的操作性卻飽受業界人士和專家的詬病。

沉默的是大多數

2002年戴雅和卡布哈林兩位教授通過組織財務分析人員、政府官員、學者組成了專家委員會，對16家中國上市公司的董事、監事和高層管理人員進行了深度訪談。他們將中國監事會分為四種類型，即“不作為監事會”、“僅僅提供意見的監事會”、“監督但是不出具資料數據的監事會”和“既監督又提供數據的監事會”。調查結論表明，由于缺乏法律權限和被明確定義的法律責任、缺乏獨立性、缺乏技能上的高度專門知識、地位不高、信息短缺以及缺乏動力等原因，樣本公司中的監事會大都屬于“不作為”或者“僅僅提供意見”兩種類型。

據Wind統計，截至2007年底，共有64家上市公司因各種違規行為受到中國證監會和滬深交易所的81次處罰。根據這些違規公司近年來的年報及其監事會報告，發現沒有一家監事會發表過不同于董事會決議的獨立意見，也沒有做出任何“罷免動議”、沒有發出任何的預警信息，都是召開例行的會議、審議通過常規的事項，顯然沒有做到勤勉盡責。

中國監事會制度溯源

監事會制度在中國的最早闡述可追溯到1904年清政府頒布的《公司律》。其中，第五節提出了“查賬人”，就類似于現代公司法中的監事。鑒于《公司律》存在的弊端，頒布后不久清政府又在日本法律專家的協助下，以日本商法為藍本形成了公司律草案，但該草案尚未審議完成，伴隨清政府的瓦解就被擱淺了。

此后，1914年中華民國的《公司條例》，1929年南京國民政府的《公司法》及1946年修改后的《公司法》，由于均是在清末《大清商律草案》及北洋政府《中華民國商律》的基礎上，“博采他邦成規，廣征本國習慣”而制定的，相應的監事制度也隨之保存下來。

1949年新中國成立后，國民黨政府時期的《公司法》被予以廢止。但為了發揮建國初期尚存的私營企業在過渡期的積極作用，于1950年頒布了《私營企業暫行條例》，并保留了監事（當時稱為監察人）制度。

1956年的社會主義改造完成后，中國的經濟結構變成單一的以公有制為基礎的國營企業。自此直到1979年，公司立法被全民所有制企業和集體企業立法所代替，監事會制度亦隨之出現歷史性斷層，中斷了近40年之久。

直到1992年，為適應新的環境的需要，原國家體改委發布了《有限責任公司規范意見》和《股份有限責任公司規范意見》，在其中自建國以來首次使用了監事會的字樣，并以1993年《公司法》頒布為契機，正式上升到了立法層次，構造了一個在形式上效法日本，監事會與董事會平級，在內容上仿照德國，實施了員工監事制度，并充分反映了中國社會經濟特點的監事會制度。在距離1993年頒布《公司法》12年后， 2005年頒布了新的《公司法，》明確賦予監事會“對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議”的權力，來保障其檢查、監督職能的有效運行，彌補了原《公司法》中關于監事會的各項權力間銜接性差、可操作性差的不足。近年來，在一些上市公司還出現了尚未在中國制度化的獨立監事，這種對獨立監事制度的自愿選擇無疑進一步豐富了中國上市公司監事會治理的內涵。

1997年之后，證監會還出臺了一系列關于建立獨立董事制度的相關章程、指導意見和準則。從本質上說，獨立董事制度也是公司內部治理機制的一部分，按照英美法系國家的經驗，獨立董事的引入是為了加強外部董事的獨立性，對管理層的權力形成制衡?！蔼毩⒍?監事會制度”形成了我國上市公司治理的最大特色，但形式上的“雙重監督”卻造成了實質上的監督虛化。在缺乏良好外部治理環境的背景下，“中國特色”的監事會變成了只會簽字、開會的“稻草人”。

發出“獨立聲音”的四大障礙

● 障礙之一:初始結構設計忽略了現實的權力關系。

按照中國《公司法》的規定，監事會包括股東代表和員工代表。然而，恰恰是這一結構實質上構成了監事會有效發揮作用的瓶頸。由于員工代表多為政工干部和勞動模范，其工資和職位基本上都由管理層決定，在監督決策過程中往往首先考慮的是自己的員工身份，而很少有考慮自己是全體員工的代表，若要他們有效地履行職能，就會模糊監督者和執行者之間的界限，同時董事會的決策對他們有利、對員工有利時，則員工監事的理性選擇就是放棄、忽略中小股東與整體員工的權益，或者串通一氣損害所利益相關者的利益，導致監事會對董事會、經理層的監督弱化。股東監事更是如此，作為股東（更為確切地說是大股東）在企業內的代表，當大股東與企業經營層合謀時，在理性人假設下，其最優選擇仍然是“不監視”?！皷|北高速”治理亂象背后的“監事集體失語”，其原因正在于此。

● 障礙之二:“制度傳承”過程中黨政關系的存在引致“行政干預”。

中國公司治理制度正式建立之前一直承擔著監督制衡機能的是“老三會”。其中，黨委會在傳統的國有企業當中，充當著董事會的角色。職代會是工人群眾參與企業管理、監督領導人員的權力機構，是實施民主管理的基本形式，一直以來在履行著類似于股東大會和監事會的職能;工會則是對領導班子的監督機構，承擔著近似于監事會的機能。而當現代公司治理理念導入之后，“老三會”面臨著去留的問題，但國有企業的自身特性及固有政治體制的約束，決定了“老三會”在短期內不可能完全取締，基于此，在董事會不能完全承擔老三會全部職能的情況下，另設一個機構成為必要的選擇，毋庸置疑，監事會就承擔了此項機能。如此一來，直接引致了公司內黨政關系的存在，且監事會主席即便是兼任黨政職務，也大多是副職，而由董事長或總經理兼任正職，監事會主席往往處于其監督對象的行政領導之下，這種超越內部組織關系的行政關系的存在，決定了作為監事會行權標桿的監事會主席無法有效地行使監督職能。

● 障礙之三: 監事會治理中的“人治”大于“法制”。

在“中庸文化”與“官本位”思潮仍占主流的今天，政治與經濟的各個領域都帶有強烈的“人治”烙印，監事會治理亦是如此。

例如，中國石油監事會常常作為制度建設的“樣板”見諸于報端。然而，我們在欣喜該公司監事會所取得的成績的同時，也必須要反思體現其中的“人治思維”。深入分析可知，該公司的監事會能夠發揮作用的主因在于歷任主席的“個人地位”及由此產生的非“現任職務權力”的影響，對此翻開歷任監事會主席李克成、王福成與陳明的履歷就會一目了然。興業銀行的監事會亦然，畢仲華在正式擔任監事會召集人之前，“監事會也就是列席幾次會議，有時連監事會會議的組織都是董事會包辦的”。但是，當曾經擔任副行長的畢仲華上任后，在短短兩年時間內便將一個“花瓶”打造成一個具有“實效”的利劍，個中關鍵正是得益于其個人在興業銀行所積累的“人脈”。

以上是成功的范例，由于“人治”而失敗的例子更是不勝枚舉。新太科技在2005年的違規擔保事件披露之后，人們才發現在其4名監事中，居然有一名為時任公司副總裁，可想而知，這嚴重地違反了《公司法》。犜綣庖皇鋇摹叭漚談浮閉孕孿紉歡燃澄榧恰⒆懿謾⒍魯ず圖嗍祿嶂饗鬧壩諞簧?，成为三九集椭Z木鑰刂迫耍捎詬鋈巳Φ摹笆Э亍敝率蠱湮茨堋叭磯恕薄?可以肯定的是，處理具體問題不是以法律為準繩，而是以“面子”為依據，一切從“官本位”出發，固然可能在短期內取得一定的成績，但從長遠來看，卻不利于制度的建設與發展，其作用的發揮也常常會“因人而異”。監事會制度只有在“法治”的軌道上才會“走得”更遠。

● 障礙之四:監督者與被監督者的權限尚未厘清。

清華大學謝德仁教授曾經指出，上市公司治理結構中理想的會計事務權力安排范式是:經理人在擁有企業內部會計事務的積極權力的同時還擁有對企業外部會計事務的消極權力，監事會在擁有企業外部會計事務的積極權力的同時還擁有對企業內部會計事務的消極權力，而股東則可通過經理人和監事的選聘、激勵以及其它制度來調整和影響后兩者對企業會計事務的權力的享有和行使。誠然，上述制度安排確實有利于監督者與被監督者權限的厘清。然而，當深入解析《公司法》、《上市公司治理準則》等法律法規時就會發現，在中國現行的公司治理制度框架內，經理人不僅擁有內部會計事務的積極權力，而且實質擁有企業外部會計事務的積極權力。如此一來，本應屬于監事會的一些權利被其監督對象堂而皇之地剝奪了。

那么，是否因此就要像東北財經大學于立教授和北京大學邵東亞博士所主張的，取消監事會呢？對此，我們持否定態度。事實上，監事會制度在中國法律地位的最終確定，實質上是政治制度在國民經濟基層單位的具體反映，只要國有企業改革沒有完成，人們的觀念不發生激烈的變化，這一制度安排必將持續發揮著作用，并被人們廣泛的認同。當然，監事會制度建設依然任重而道遠。

國企外派監事:不一樣的“監事”

在我國的國有企業中，還有相當一部分的企業尚未按照《公司法》進行改制。這些企業的國有資產的保值增值問題成為1990年代國企改革的重點。為了在企業外部尋求一支獨立的監督力量，國務院于1998年5月施行了向國有重點大型企業派出稽察特派員制度，并于同年7月頒布了《國務院稽察特派員條例》。2000年6月，根據十五屆四中全會制定的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》精神，稽察特派員制度過渡轉化為外派監事制度。

雖然同樣履行的是監督職能，外派監事制度的彼“監事”與法人公司治理結構中的此“監事”是不同的，外派監事代表的國家這種特殊出資人的利益，通過行政上的公共權力監督企業。由于外派監事制度是一種“異體”監督機制，具有很高的獨立性和權威性，具備了有效監督的前提條件，在保護國有資產的不受侵占方面發揮了積極作用。