外派監事會：國有企業監督機制的改革與創新

監事會制度建立十年來，對企業改革與發展的積極作用是有目共睹的，特別是在規范企業管理、糾正違規經營、防范腐敗、防止決策失誤和國有資產流失等方面，監事會做出了巨大成績

改革開放伊始，國有企業改革就被提上議事日程并成為經濟體制改革的中心環節。三十年來，國企改革取得了巨大成就，其中一個令人矚目的亮點，就是按照市場經濟的規律，重新確定了國家與國企的關系，創立了一種新型的從出資人角度對國有企業進行監督的有效機制——外派監事會制度。

科學確立國家與企業的關系

所謂外派監事會制度，就是由國務院向國有重點大型企業派駐監事會，代表國家對國有企業的經營管理以及國有資產保值增值情況實施監督。這是黨和國家的一項重大決策，其目的是適應改革不斷深化和社會主義市場經濟體制逐步完善的要求，進一步理順和規范國家與企業的關系，改進、健全國有企業監督機制，探索一種新的、科學有效的對國有企業的監管形式。最終目的是維護國有資產的安全，實現國有資產的保值增值。

在計劃經濟體制下，國有企業缺乏經營自主權，國家對企業干預過多，管得太死，嚴重影響了企業的效益與活力，所以，國企改革是從擴大企業經營自主權起步的。至1998年，國企改革經歷了放權讓利、承包經營、兩權分離等步驟，取得了顯著成績。但是，由于傳統體制長期影響而形成的諸多歷史問題，尚未得到根本解決，隨著改革的不斷深入，積久形成的一些深層次的矛盾和問題，日益明顯和更加尖銳地暴露出來。另外，由于改革的不同步、不配套，在新舊體制轉換過程中，又產生了一些新的矛盾，形成了一些制約企業發展、影響企業健康運營的新問題。有些企業領導在擴大經營自主權過程中濫用了手中的權力，導致重大決策失誤、內部管理混亂以至失控、違規經營、財會信息造假失真等諸多問題，違法違紀案件亦時有發生，有些問題相當嚴重，令人怵目驚心。這些問題的一個共同結果是嚴重損害了所有者權益，造成國有資產流失。

因此，在深化改革使企業成為“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的市場主體的同時，如何改進和加強國家對企業的監管，以保證所有者權益不受侵犯，保證國有資產保值增值;在建立現代企業制度過程中，如何確立一種科學的、新型的符合市場經濟規律的國家與企業的關系，便成為一個亟待解決的課題。國有重點大型企業外派監事會的制度，就是在這樣的背景下適應改革與發展的要求而創立的。

1998年，在新一輪政府機構改革中，國務院成立了稽察特派員總署，從經濟與工業管理部門選調了一批副部級干部擔任稽查特派員，每人配備四至五名助理，組成一個稽查小組，派入國有重點大型企業，監督檢查其財務狀況、經營管理情況和國有資產保值增值情況。這便是當時受到社會廣泛關注的稽察特派員制度，是外派監事會制度的前身。

2000年6月，根據十五屆四中全會制定的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》精神，稽察特派員制度過渡轉化為監事會制度。稽察特派員轉任監事會主席，助理轉任專職監事。一組人馬（一名監事會主席，四名專職監事）同時擔當三至四家企業的監事會，負責對三至四家企業進行監督，每年要分別寫出每家企業的監督檢查報告上報國務院。當時，一共有60個這樣的監事會小組，分別擔當180多家中央企業的監事會。

外派監事會是一項制度創新

外派監事會是一項制度創新，這一制度創新主要表現在以下方面:

● 一是獨立性。專職監事都是外派的，其身份是國家公務員，與企業沒有任何人事與經濟上的關聯，較徹底地實現了監督職能與經營職能的分離，這就保證了監督的獨立性從而保證了監督的有效性。

● 二是權威性。《國有企業監事會暫行條例》明確規定:“監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。”監事會主席都是中央任命的國家副部級干部，專職監事主要由司、處級國家公務員組成。這種高規格的委派與人員配置，使監事會具有很強的權威性。

● 三是監事會的監督與過去國家對企業的監管有著本質的區別。在計劃經濟體制下，國家對企業的監管實際上是在直接經營，這是一種違背管理科學、違背規律的做法。外派監事會不參與、不干預企業經營，代表國家從出資人角度對所投資的國有企業進行監督，這種監督是所有者的合法權力，是一種符合市場經濟規律與原則的行為。

● 四是外派監事會也不同于外國的企業監督機制，既不同于日德模式的監事會制度，也不同于英美模式的獨立董事制度。這兩種制度實質上都沒能徹底解決經營職能與監督職能分離的問題。

● 五是賦予了監事會考察評議企業高管并提出任免建議的職能。這一點不僅對提高監事會監督的權威性、保證和促進企業健康發展具有重要意義，也對增強干部管理的透明度、深化干部管理體制改革具有重要意義。通過審核財務報告、查賬和翻閱會計憑證等一系列專業手段對干部做出的評價，無疑具有更強的客觀性和公正性。

外派監事會制度建設促進了社會觀念的進步

監事會制度建立十年來，對企業改革與發展的積極作用是有目共睹的，特別是在規范企業管理、糾正違規經營、防范腐敗、防止決策失誤和國有資產流失等方面，監事會做出了巨大成績。除此之外，監事會建設還具有更為深遠的意義。監事會制度建立之初，很多企業領導不理解甚至產生了抵觸情緒。中國傳統文化中有這樣一種觀念:用人不疑，疑人不用。很多人錯誤地理解了這一用人思想，認為你既然讓我領導管理一個企業，就應當充分信任我，派人監督我就是對我的不信任。監事會工作的實踐，使這些同志逐步改變了觀念，認識了監督的必要性和重要性，認識到監督是現代管理的一條重要原則，沒有監督就沒有現代管理與科學管理。監督又是現代社會的一個重要特征，在現代社會里，人人都要在監督下生活和工作，不允許有任何至高無上不受監督的權力，不允許有任何至高無上不受監督的組織與個人。能不能正確認識和對待監督，是檢驗一個人有沒有現代管理理念和現代社會意識的試金石。這種對監督的認識的轉變，是社會觀念的一大進步，不僅對企業發展具有重要意義，對社會進步也具有重要意義。

外派監事會制度與公司治理

外派監事會不在公司法人治理結構之內，是企業體制之外的一種機制，卻對規范國有企業公司治理發揮了舉足輕重的作用。這一事實啟示我們:公司治理是需要外部條件的，是與外部環境密切關聯的。如果外部條件不具備，外部大環境有缺欠，即使形式上的公司法人治理結構已經確立，也很難達到理想的治理效果。所以，改進、加強、完善公司治理，不能只著眼于企業內部，不能只在完善企業內部機制上做文章。監事會在監督檢查中往往發現:發生在企業的有些問題包括企業會計造假、會計信息失真問題，原因不在企業內部卻在外部，有更高層和更深層的原因。完善公司治理，頭痛醫頭、腳痛醫腳是難以奏效的，必須要有宏觀思維，要有系統觀念，從整體上完善社會主義市場經濟體制。對于局部性、微觀性的問題，有時候需要從宏觀體制上尋找原因。

公司治理是一個永無止境、與時俱進的動態過程，不可能有一個止于至善、完美無缺、固定不變的標準模式。我們在學習外國先進經驗，建立現代企業制度，完善公司法人治理結構過程中，萬萬不可不顧中國國情生搬硬套外國模式;另一方面，也不能把“中國國情”和“中國特色”當成因循守舊、文過飾非的擋箭牌和遮羞布。我認為，我們國家在國企改革中，這兩種情況都存在，應當引起重視。

至于我國目前監事會制度與獨立董事制度并設，是否存在制度重疊和職能交叉與矛盾的問題，我認為問題的癥結似乎還不在于此，問題在于我們對外國的監事會制度與獨立董事制度的本質涵意與特征還缺乏深刻的認識，好多只是學了人家的皮毛，搞了形式主義。外國的監事會制度和獨立董事制度，都是公司法人治理結構之內的制度設計，經實踐證明都有效同時也都存在缺欠。我們現在所要考慮的，不是采用哪一個、舍棄哪一個的問題，而是怎樣博采眾家所長，結合中國國情，創建具有中國特色的科學有效的公司治理機制問題。這是一個很復雜很尖端的課題。

外派監事會尚需改進與完善

外派監事會制度是一個尚在探索中的制度，還需要在實踐中不斷改進和完善。目前應當研究的問題是:

首先，派駐范圍問題。外派監事會當初主要是針對出資人單一的國有獨資企業設計的，在改革過程中，國有企業進行股份制改造實現股權多元化以后，特別是有些企業變為上市公司后，由國家單方派駐監事會進行監督檢查，其合規性與合理性需要研究。

其次，事后監督與當期監督（過程監督）問題。2007年之前，外派監事會一直是一種事后監督，即針對企業上一年度的財務報告進行審核檢查，核實其資產與損益的真實性，并對其一個會計年度的經營業績及國有資產保值增值情況做出評價。這種事后監督的好處是，能夠對企業一個時段的經營業績與管理水平做出較為系統全面的反映，對問題的把握上，也容易做到更加準確，更加客觀公正，而且能夠最大限度地防止監事會干預參與企業經營。

但這種事后監督有人認為時效性差，發現問題的時候生米已成熟飯，損失已經形成。因此，2007年國資委出臺了《關于加強和改進國有企業監事會工作的若干意見》，賦予了監事會當期監督的職責，提高了監事會監督檢查的時效性。但同時也提出了一個問題:在監事會人員沒有增加和監督的企業數量沒有減少的情況下，監事會同時完成事后監督和當期（過程）監督雙重任務，能否保證監督質量？事后監督與當期監督是兩種不同性質、不同特點的監督，其工作重點與工作方法都有所不同。當期監督要求監事會人員常駐企業，眼觀六路、耳聽八方，隨時掌握企業經營管理動態。四五個人的監事會，同時監督三四家企業，又要對上一年度經營情況、財務狀況進行系統檢查，又要隨時掌握企業當期動態并予以及時反映，任務似乎過重了一點，難免會顧此失彼。

其實，事后監督與當期監督，其監督效果有不同的衡量判定標準與方法，是不宜簡單進行時效性比較的，事后監督的系統性、全面性與深刻性，是當期監督所不具備的，其對企業的警示、匡正與推動作用，往往也是當期監督所難以比擬的。所以，事后監督與當期監督相結合的做法似乎還需要在實踐中探索和總結，進行必要的改進。在這個問題上，法國對國有企業實施監督的做法可以參考借鑒。法國向國有企業派駐國家督察員，常駐企業，隨時掌握企業經營管理情況，發現問題及時向有關部門報告。在企業年終財務報告完成的時候，督察員也同時完成了全面反映企業情況的年度督察報告。這是一種過程監督或叫做當期監督，既隨時了解反映企業情況，又對企業經營管理做全面系統描述，與企業的財務年報同步完成。

另外，監督成本問題，監事會的職責界定與權責對應問題，監督成果的運用問題，以及監事會名稱問題（監事會已經成為一個具有特定涵義的專用名詞，這種外派機制叫監事會似乎不合常規，容易引起誤解）都還有必要進一步研究。

實踐證明，這種外派的監督機制是必要的（派駐范圍、工作方式以及名稱也許會變化），因為它有效，符合市場經濟規律，也符合中國國情。