克林頓和小布什時期的美國應(yīng)對氣候變化政策解析

[摘要]美國作為目前世界上最大的溫室氣體排放國，對解決全球氣候變化問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。而美國近兩屆政府的五屆國會十年來對氣候變化問題的態(tài)度，從反對、質(zhì)疑到關(guān)注、積極推動立法，已發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。但目前國會在氣候立法方面尚未取得實質(zhì)性成果，這與美國奉行國家利益至上原則、美國國內(nèi)情況和國會自身政治結(jié)構(gòu)的特點密切相關(guān)。美國國會和各界都已經(jīng)深刻意識到了氣候變化的真實性和嚴(yán)重性。同時，國會在應(yīng)對氣候變化問題的立法歷程充滿坎坷，也折射出國家在應(yīng)對如氣候變化這類非傳統(tǒng)安全問題時面臨著更復(fù)雜的情況和特點。

[關(guān)鍵詞]美國國會；氣候變化；立法歷程；變化性；非傳統(tǒng)安全

[中圖分類號]D771.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0141-04

在眾多影響美國政策決策的因素中，國會占據(jù)著重要而特殊的地位。在實踐中，美國絕大部分重大決策都是由國會和總統(tǒng)共同參與制定的。氣候變化或全球氣候變暖問題近年來已成為當(dāng)今世界和各國的主要議題之一。美國作為目前世界上最大的溫室氣體排放國，對解決全球氣候變化問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。從克林頓政府到小布什政府時期的美國國會，尤其是1997年7月到2006年12月這十年間的五屆國會(105-109屆)就氣候變化問題已舉行一系列的聽證會、辯論會，參眾兩院更是提出了為數(shù)不少的議案。囿于篇幅，也為能夠更透徹地闡明美國國會在全球氣候變化問題上的政策演變歷程，本文主要以參議院和參議員在此段時期的立法活動為主要分析對象，因為根據(jù)美國憲法，參議院不僅享有立法權(quán)，而且有責(zé)任向總統(tǒng)和政府提供參與國際談判的建議，并擁有對政府所簽國際條約的批準(zhǔn)權(quán)。

一、美國國會在氣候變化問題上的立法歷程(1997年——2006年)

(一)克林頓政府時期(1997年7月——2000年12月)

克林頓——戈爾一直被認(rèn)為是美國總統(tǒng)競選歷史上最為綠色的組合，自入主白宮以來，一直帶領(lǐng)美國在應(yīng)對全球氣候變化的國際談判中起領(lǐng)導(dǎo)作用，國會對此也并未施加過多阻力。到克林頓政府第二個任期，國會和政府在這個問題上的矛盾才變得尖銳起來，105和106屆國會對行政部門的政策制定施加了較大壓力，而導(dǎo)火索是克林頓政府將在1997年12月于日本京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方會議上承諾美國將承擔(dān)溫室氣體量化減排義務(wù)。參議院在這次會議召開前夕，以95:0一致通過由參議員伯德(Robert Byrd)和哈格爾(Chuck Hagel)提出的決議案。該98號決議案聲明美國不會同意一項限制美國溫室氣體排放的條約，除非發(fā)展中國家也同意承擔(dān)限排責(zé)任。同時，決議案特別指出任何一項此類條約不得嚴(yán)重?fù)p害美國經(jīng)濟(jì)。

在參院對決議的辯論陳述中，提案倡議者哈格爾認(rèn)為：“這個議案是兩黨一致的產(chǎn)物，它反對聯(lián)合國目前的談判戰(zhàn)略，即只要求美國和其他發(fā)達(dá)國家承擔(dān)法律上約束性減排義務(wù)，而不把如中國、墨西哥和韓國等在內(nèi)的130個發(fā)展中國家包括進(jìn)去……到2015年，中國將超過美國成為世界最大的溫室氣體排放國……如果這些國家被排除在外，溫室氣體排放將會繼續(xù)上升，我們將看不到全球溫室氣體的凈減?！绷硪晃怀h者伯德說道：“我并不認(rèn)為參議院需要支持這樣一個條約：一個只要求發(fā)達(dá)國家承擔(dān)減排帶來的經(jīng)濟(jì)損失，而發(fā)展中國家卻可以自由排放。如果這樣，美國的產(chǎn)業(yè)就會流向這些國家……美國工業(yè)界已經(jīng)表達(dá)了關(guān)切之情，認(rèn)為沒有發(fā)展中國家參與的條約，會導(dǎo)致美國資金外流和工人失業(yè)?！笨傊瑓⒃哼@次辯論的關(guān)切點主要集中在發(fā)展中國家的實質(zhì)性參與和強制減排將對美國經(jīng)濟(jì)造成巨大負(fù)面影響兩個方面，敦促行政部門在參與國際氣候變化談判和簽訂條約時予以注意。但98號決議當(dāng)時并未引起克林頓政府的在意，行政部門反而認(rèn)為該議案的通過可以促使一些發(fā)展中國家同意在京都會議上承擔(dān)量化減排義務(wù)。事后證明，克林頓政府后來提出的氣候變化政策都被這個決議束縛住了手腳。

為回應(yīng)國會決議，美國代表團(tuán)在京都會議上提出“發(fā)展中國家應(yīng)該承擔(dān)實質(zhì)性減排責(zé)任”，但卻沒有提出任何具體措施和建議。當(dāng)?shù)谌尉喖s方會議通過《京都議定書》時，參議員哈格爾和克里(John Kerry)都表示議定書不會得到參院批準(zhǔn)?？肆诸D政府也逐漸感受到98號決議給他們帶來的麻煩。1998年，國會參眾兩院撥款委員會一致削減總統(tǒng)提出的對發(fā)展節(jié)能技術(shù)的財政預(yù)算。這對行政部門在京都所作出的承諾是當(dāng)頭棒喝。在完全意識到98號決議嚴(yán)重性的時候，行政部門開始傾向于繞開國會，企圖通過秘密運作(from backdoor)的方式來推動《京都議定書》的執(zhí)行。然而，國會畢竟掌管政府的“錢袋子”。在1999財政年度的綜合性撥款法案中，國會同意撥款10億資金用于與氣候變化相關(guān)的研發(fā)，主要用于開發(fā)替代型燃料和可再生能源，但卻嚴(yán)格控制美國政府為執(zhí)行《京都議定書》而投入資金。環(huán)保署也被禁止為履行《京都議定書》去建議或發(fā)布規(guī)章、政令，或投入任何資金。

但是，國會對《京都議定書》的敵視，并不意味著所有國會成員對全球氣候變化問題的漠視。許多國會議員正是預(yù)見到議定書無望在參院獲得通過，從而提出了一些他們認(rèn)為更為理性、合理的措施來解決氣候變化問題。1998年秋，時任環(huán)境和公共事務(wù)委員會主席的參議員查菲(John Chafee)和利伯曼(Joseph Lieberman)提出《自愿減排信用法案》(The Credit for Voluntary Reductions Act)，主要內(nèi)容是政府給予自愿減排的公司以政策上的獎勵。參議員查菲說：“我相信氣候變化造成了嚴(yán)重威脅，我相信現(xiàn)在控制溫室氣體排放是有意義的。就像許多主要的美國公司所做的那樣，我相信會有明智、公平和自愿的措施來正確解決這個問題?！毕啾扔谟眯姓罨蛞揽糠梢詮娭菩苑绞絹響?yīng)對全球變暖，國會議員更偏愛于用自愿減排和市場激勵機制來抑制美國溫室氣體排放。1999年5月，參議員哈格爾和克雷格(Larry E.Craig)提出《1999年能源和氣候政策法案》(The Energy and Climate Policy Act of 1999)，主要內(nèi)容就是依靠市場激勵機制來減緩全球變暖，還提出建立解決全球氣候變化問題的專門政府機構(gòu)等。但這些提案因為存在很多不足和缺陷，都沒有獲得參院通過。

(二)布什政府時期(2001年1月——2006年12月)

2001年小布什新政府上臺，3月份就宣布美國退出《京都議定書》，理由是該議定書會嚴(yán)重?fù)p害美國經(jīng)濟(jì)，且缺乏發(fā)展中國家的有效參與。盡管布什總統(tǒng)在競選時曾承諾要對二氧化碳排放進(jìn)行控制，但上任后卻放棄了將二氧化碳?xì)w入污染物行列的打算，并宣稱對全球氣候變化問題的研究需要更深入的科學(xué)和技術(shù)支持。此后，布什政府在氣候變化問題上一直強調(diào)加強科學(xué)研究的必要性，并倡導(dǎo)自愿措施和市場激勵原則減少溫室氣體排放。即使到2007年4月份布什總統(tǒng)仍然認(rèn)為強制性減排措施不可取。面對布什政府這一立場，此時的國會107、108和109屆國會分別進(jìn)行了許多立法嘗試，希望立法部門可以先于行政部門打破美國在制定氣候變化政策上的僵局。

1.107屆國會(2001——2002)。盡管國會一直反對《京都議定書》，但布什政府對氣候變化問題態(tài)度的大轉(zhuǎn)向，反而使一些國會成員深感不安。與政府宣布退出議定書，擱置問題的行動相反，107屆國會恰恰在2001年誕生了一連串與解決氣候變化問題相關(guān)的提案。與前幾屆國會相比，新一屆國會開始把更多注意力放在氣候問題上，參眾兩院許多議員都提出了各種措施和解決方案。

當(dāng)時還屬于共和黨的參議員杰福茨(James Jeffords)，最先提出《2001清潔能源法案》(Clean Power Act of 2001)，議案內(nèi)容主要是限制二氧化碳、汞、二氧化硫和氮氧化物的排放。賓格曼(JeffBingaman)提出《2001綜合和平穩(wěn)的能源政策法案》(the Compre-hensive and Balanced Energy Policy Act of 2001)，試圖建立一個能源和氣候變化國家委員會，以監(jiān)管向發(fā)展中國家減排技術(shù)的轉(zhuǎn)移。4月，參議院批準(zhǔn)由參議員克里和杰福茨共同倡議的提案，否決布什政府試圖削減未來十年用于氣候變化項目的45億資金。6月8日，參議員伯德提出《2001氣候變化政策和技術(shù)法案》(the Climate Change Policy and Technology Act of 2001)。28日，參議員林奇(Patrick Leahy)提出《2001清潔能源和現(xiàn)代化法案》(the Clean Power and Modernization Act of 2001)。而這期間發(fā)生的一個插曲表明，即使在共和黨內(nèi)部，早已不是鐵板一塊。5月，參議員杰福茨宣布因不滿共和黨的過度保守和與領(lǐng)導(dǎo)人在一系列問題上的分歧，決定脫離共和黨，其中主要分歧就是環(huán)境問題。

8月1日，參院對外關(guān)系委員會在給國務(wù)院的撥款法案中，一致通過一項非約束性修正案，該修正案由參議員克里和拜登(Joseph Biden)共同倡議，敦促布什政府提出修改《京都議定書》的具體條文或者重新談判一個新的約束性條約。這個修正案的通過表明一些國會議員從原先反對到逐漸支持約束性排放的轉(zhuǎn)變。3日，參議員麥凱恩(John McCain)和利伯曼宣布他們將于晚些時候提出限制二氧化碳排放的法案。這兩位地位重要的參議員的態(tài)度轉(zhuǎn)變對布什政府的影響是非常大的。尤其是麥凱恩作為共和黨的資深議員，在2000年黨內(nèi)總統(tǒng)初選中，曾質(zhì)疑布什對溫室氣體進(jìn)行限排的必要性，變?yōu)橹С衷趪鴥?nèi)采取積極措施抵抗全球變暖的第一位共和黨參議員。他說：“鑒于美國溫室氣體排放量幾乎占全球的25％，美國有責(zé)任削減其溫室氣體排放?，F(xiàn)在的形勢需要美國的領(lǐng)導(dǎo)。”

9·11以后，美國及整個世界的注意力都集中在反恐戰(zhàn)爭上，像氣候變化這類“低政治”問題一段時間內(nèi)被束之高閣。但在12月，參議員克里提出的1716號議案、麥凱恩和布朗拜克(Sanl Brownback)提出的1781號議案都與氣候變化問題相關(guān)。到2002年春，華盛頓又回到正常的政治軌道。

2.108屆國會(2003——2004)。108屆國會參議院關(guān)于氣候變化的提案主要包括：《2003全球氣候安全法案》(Global Climate se-curity Act of 2003)、《2003全國溫室氣體排放總量和注冊法案》(National GHG Emissions Inventory and Registry Act of 2003)、《2003氣候工作法案》(Climate Stewardship Act of 2003)、《2003清潔能源法案》(Clean Power Act of 2003)、《2003清潔空氣計劃法案》(Clean Air Planning Act of 2003)和《2003緊急氣候變化研究法案》(Abruot Climate Change Research Act of 2003)等。

這些提案中，最具影響的是利伯曼和麥凱恩倡議的《2003氣候工作法案》，旨在通過配額交易制度(Cap-and-trade system)降低二氧化碳排放量，并對公用事業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和運輸四部門進(jìn)行二氧化碳限排。2003年10月30日，自1998年以來參院第一次就氣候變化問題進(jìn)行全體表決。結(jié)果大多數(shù)共和黨員和少數(shù)來自以能源生產(chǎn)為主的州的民主黨成員投了反對票，使得“麥凱恩——利伯曼提案”未獲通過。白宮和主要共和黨參議員憂慮，若進(jìn)行法律上的強制限排，將減少煤炭使用量，大幅增加更為昂貴的天然氣的需求，這會損害美全球競爭力和國內(nèi)電力供應(yīng)的可靠性。

盡管提案未通過，但限排的支持者認(rèn)為這次表決是對工業(yè)進(jìn)行二氧化碳限排立法的重要一步。兩位倡議者說通過投票他們受到了鼓勵。“今天我們輸?shù)袅艘粓龃蟮膽?zhàn)役，但我們將在未來某個時候贏得勝利，因為氣候變化是真實的?！丙渼P恩說。“今天的投票表明在氣候變化問題上的政治氣候正在發(fā)生變化，國會和美國人民正在為應(yīng)對全球變暖而熱身?！?/p>

3.109屆國會(2005——2006)。109屆國會在氣候變化的立法上做了很多工作，僅參議院就有14個與氣候變化相關(guān)的提案提交相關(guān)委員會討論，而且一些參議員一直致力于氣候變化立法。這屆國會在氣候變化問題上的立法嘗試不僅數(shù)量多，而且提案涉及面更為廣泛，不僅包括限排、也包括向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移技術(shù)等。這屆國會立法另一個明顯特征是相當(dāng)一部分關(guān)于氣候變化的立法是由共和黨成員提出的。比如具有影響力的參議員哈格爾在2005年2月連續(xù)提出三個議案，旨在對出口或投資于減少二氧化碳排放設(shè)備的美國公司提供稅收優(yōu)惠和政府支持的貸款。哈格爾之后又提出了這三個議案的修正案。麥凱恩和利伯曼也提出了2003年未獲通過提案的修正案。而民主黨參議員也不斷嘗試提出新的議案，以解決美國面臨的氣候變化威脅。2005年6月，參議員伯德倡議關(guān)于加強清潔技術(shù)研發(fā)的提案。11月，民主黨主導(dǎo)的參院對外關(guān)系委員會通過一項決議，再次要求布什政府參與全球氣候變化談判。該決議的背景是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十一次締約方會議在蒙特利爾召開，國際社會開始協(xié)商“后京都時代”應(yīng)對全球變暖的措施，而布什政府當(dāng)時反對任何關(guān)于2012年后溫室氣體減排的討論。布什政府的這一立場遭到很多國會議員的反對，國會和政府在氣候變化問題上的分歧也愈益擴(kuò)大。

二、國會氣候立法尚無實質(zhì)性成果的緣由

國會在氣候變化問題上十年的努力卻仍未取得任何實質(zhì)性成果，這說明對于究竟應(yīng)該如何應(yīng)對氣候變化的問題，美國國內(nèi)仍沒有達(dá)成共識，其原因是多方面的：

首先，當(dāng)克林頓政府將要在京都會議上承諾限排時，98號決議的表決結(jié)果表明，國會所有參議員對此一致反對。《京都議定書》出臺后，參議員對用國際集體合作方式來解決氣候變化問題更是持深深的懷疑態(tài)度，擔(dān)憂強制減排會造成國家對國民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，這在信奉自由市場理論的美國是不能接受的。此外，美國當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況令許多參議員認(rèn)為，如果不對美國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害，美國是達(dá)不到政府在京都所作出的承諾的。因為到1999年底，美國溫室氣體排放量與1990年相比已經(jīng)上升了13％。根據(jù)預(yù)測，到2010年，將會超過1990年的26％。若要達(dá)到京都目標(biāo)，到2010年美國必須減少30％的溫室氣體排放。這對正在快速增長的美國經(jīng)濟(jì)來說將付出的代價是巨大的。

其次，美國以僅占世界4％的人口排放全球溫室氣體總量的25％也有其內(nèi)在原因。美國國土面積廣大，分散型的居住方式使居民國內(nèi)旅行的路程相對較長，限制了公共交通的使用。再加上克林頓政府時期的經(jīng)濟(jì)快速增長，人口數(shù)量快速攀升，生活的富足和燃料價格的低廉，使美國人偏愛諸如SUV等耗油量大的交通工具，家艇用電量也大幅增長，這都導(dǎo)致人均排放和總量的急劇增長。因此，如果按照《京都議定書》實現(xiàn)溫室氣體大幅減排，其實是要求美國人從根本上改變生活方式、改變能源密集型消費模式，這在很多國會議員看來簡直就是天方夜譚。

第三，作為三權(quán)分立體系中的一級，美國憲法賦予國會在執(zhí)行國際條約的進(jìn)程、特別在制定和頒布環(huán)境立法、撥款、稅率、和批準(zhǔn)像《京都議定書》這類國際條約以決定性的權(quán)利?？偨y(tǒng)和國會之間的權(quán)力分立—前者談判國際條約而后者批準(zhǔn)這項條約并實施立法，這往往容易造成兩者之間的僵局，如歷史上參院拒絕批準(zhǔn)威爾遜總統(tǒng)的《凡爾賽和約》。而國會的開放性特征和美國政治體制多元性結(jié)構(gòu)，使國會立法極易受到各種利益集團(tuán)、游說組織和非政府組織的影響。比如在京都會議召開前，強大的游說運動就對國會產(chǎn)生了重要影響。與能源相關(guān)的私營企業(yè)為使國會加強抵制約束性的國際條約，花費1300萬1美元在廣告上。全球氣候變化聯(lián)盟(Global Climate Change Coalition)和煤礦工人聯(lián)合會(United Mine Worken)也成功向國會議員表達(dá)了他們的觀點。

與政府部門相比，國會更加凸顯地方政治色彩，因為參眾議員是由他們所在的州選舉的，因此在考慮立法時，他們必須時刻關(guān)切各自所在州的利益。像98號決議的倡議者參議員伯德，煤炭和鋼鐵工業(yè)是其家鄉(xiāng)西弗吉尼亞州經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；而農(nóng)業(yè)是參議員哈格爾所在的州內(nèi)布拉斯加最重要的經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)行機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)布拉斯加州對燃料價格非常敏感。后來一直和布什總統(tǒng)一起堅決反對強制限排的參議員英霍夫來自俄克拉荷馬州，石油和天然氣產(chǎn)業(yè)是該州的經(jīng)濟(jì)支柱。參議員們也清楚，雖然在理論上，美國人也許愿意支持較強硬的氣候變化政策，但碰到這種政策將帶來的短期內(nèi)對國內(nèi)就業(yè)和福利的影響，民眾就沒那么熱情了。美國人熱衷于使用價格低廉的汽油，消費者一貫反對政府對石油或者其他含碳能源征稅。當(dāng)?shù)谝粚每肆诸D政府剛上臺時，曾提出征收BTU稅，盡管其主要目的是為增加財政收入、彌補財政赤字，也遭到了即使是民主黨控制的參院的反對。對參議員來說，個人從心理上再怎么支持環(huán)保和限排，還是必須考慮到他們選票來源和所代表的選民利益。

第四，國會的分權(quán)和分裂結(jié)構(gòu)也對應(yīng)對環(huán)境問題的能力提出了挑戰(zhàn)。國會參眾兩院充滿林林總總的委員會，各委員會下又下轄分委員會。而國會的立法程序要求提案必須首先經(jīng)過各委員會通過，才能交到參眾兩院討論。國會機構(gòu)的臃腫導(dǎo)致官僚主義的蔓延，各機構(gòu)都盡力維護(hù)自身利益，保障自身權(quán)力。各委員會組織的聽證會也不再意味著提供一個尋求事實的平臺，而是變?yōu)橐粋€維持已有觀點的地方。像氣候變化問題這類立法，因涉及到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、能源等國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域，因而必須經(jīng)過許多委員會的討論，更容易陷入利益和政治斗爭的泥沼，所以大多提案在各委員會討論時便遭到了否決，更遑論提交到參眾兩院。即便是提交到了兩院，也由于多重利益無法有效協(xié)調(diào)而最終導(dǎo)致五屆國會在氣候立法上的失敗。

最后，國會在批準(zhǔn)國際條約和立法問題上的苛刻態(tài)度也早已有之。對于一項國際條約，除非國會認(rèn)為美國可以完全做到此中要求，否則是不會批準(zhǔn)這類條約的。國會也很在意其他國家“免費搭車”的行為，對于國際條約，要求各參與方都應(yīng)該公平、公正地承擔(dān)責(zé)任。如果一項條約經(jīng)過批準(zhǔn)從而成為美國法律，私人團(tuán)體就可以對政府提起訴訟，要求政府嚴(yán)格執(zhí)行。若美國成為《京都議定書》一方，而又不完全執(zhí)行的話，美國的環(huán)境主義者和環(huán)保的非政府組織很可能會這樣做。2006年，就有一些團(tuán)體對環(huán)保署提出訴訟，年底，綠色和平也對布什政府提起訴訟。因此，這樣的體制也要求國會的任何行動必須謹(jǐn)慎，況且總統(tǒng)也有權(quán)否決國會立法。

三、國會在氣候立法歷程中的變化性

綜上可見，五屆國會對氣候變化的態(tài)度，從反對、質(zhì)疑到關(guān)注、積極推動，已發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。隨著時間推移，國會早已不是克林頓政府時期的全盤反對限制溫室氣體排放的國會，現(xiàn)階段的國會和布什政府在限排問題上保守態(tài)度的分野昭然若示。促使國會轉(zhuǎn)變的因素如下：

首先，2001年布什政府宣布退出《京都議定書》，盡管輿論嘩然，批評、指責(zé)之聲不絕于耳，但國際社會并沒有放棄解決全球變暖的努力。在歐盟、聯(lián)合國等大力推動下，國際社會在沒有美國有效參與的情況下開始推動京都機制的執(zhí)行，并繼續(xù)就議定書的具體細(xì)節(jié)達(dá)成一致。面對這種情況，一些參議員擔(dān)心美國以后會被排除在國際排放權(quán)談判之外，從而使美國公司蒙受經(jīng)濟(jì)損失，并且使美國在國際氣候變化談判問題上失去領(lǐng)導(dǎo)地位。

第二，現(xiàn)實是最具說服力的。美國和世界近幾年極端天氣現(xiàn)象增加、氣候災(zāi)難頻繁發(fā)生：在阿拉斯加，強暴風(fēng)雪、洪水和永久凍土層的融化造成了巨大損失；卡特里娜颶風(fēng)把新奧爾良變成一片廢墟；熱浪不斷席卷美國西海岸一些城市；兩極冰川融化、北極熊死亡……科學(xué)家的預(yù)言和警告逐漸變成現(xiàn)實，很多人都感覺到必須做些什么來應(yīng)對這些災(zāi)難。氣候的變化逐漸改變著人們的認(rèn)知，輿論的改變自然直接影響到參議員態(tài)度的轉(zhuǎn)變。況且參議員本身也感受到了氣候變化的真實性和嚴(yán)重性。

第三，美國國內(nèi)對溫室氣體限排的敵對情緒也逐漸變得緩和，人們開始尋求各種途徑來最有效的減少損失，獲得收益。美國的主要公司、私人企業(yè)紛紛投入綠色技術(shù)研發(fā)，從強烈反對政府采取任何限排措施到與政府協(xié)商、溝通采取何種最佳途徑。美國許多城市和州，已經(jīng)走在政府前面，開始從立法層面強制性控制溫室氣體排放。包括以前最不可能支持二氧化碳控排的一些團(tuán)體也發(fā)生了變化：如國防部中的鷹派，他們希望減少美國對中東地區(qū)石油的依賴；農(nóng)民，現(xiàn)在他們希望控排可以令他們得到更多補貼；還有如福音派等教會組織，認(rèn)為人類應(yīng)該照看好上帝賜予的地球等。這些不同行為體的活動和呼聲也影響到國會的立法活動，推動國會在氣候變化問題上采取更為積極的措施。

四、國會關(guān)于氣候立法的曲折歷程折射非傳統(tǒng)安全特點

氣候問題是非傳統(tǒng)安全中的一個重要問題，國會在美國應(yīng)對氣候變化問題的立法歷程充滿坎坷，折射出國家在應(yīng)對這類非傳統(tǒng)安全問題時面臨著與解決傳統(tǒng)安全威脅時更復(fù)雜的情況和特點。

第一，傳統(tǒng)意義上的安全，如軍事安全等，其行為主體往往只是國家。而當(dāng)氣候變化問題躍上美國政治議程時，決策者發(fā)現(xiàn)他們所面臨的現(xiàn)實和利益關(guān)系是如此錯綜復(fù)雜。國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域、民眾生活的方方面面都會因政府和國會的政策、法規(guī)受到影響，個人也成為真正意義上的安全主體。而安全主體的多樣性反映了國內(nèi)利益的復(fù)雜性，需要更為多元的解決方式。國會通過立法的形式來抗衡氣候變化，是一種自上而下的方式。而在一些參議員提出的議案中，含有許多鼓勵個人、公司等通過自愿減排方式的條款，這其實又是一種自下而上的方式。但也應(yīng)該注意到，解決方式的多元性也帶來了程序和技術(shù)上的復(fù)雜性。國會在制定氣候變化法律時是分外謹(jǐn)慎的，各相關(guān)委員會召開無數(shù)的聽證會和辯論會，產(chǎn)生數(shù)量龐大的提案，這都顯示了國會在處理該問題時所碰到的利益、程序和技術(shù)上的龐雜性。

第二，國際政治和國內(nèi)政治邊界日益模糊。氣候變化問題在國會和美國國內(nèi)引起廣泛關(guān)注。原本政府參與國際氣候變化談判，更多是屬于政府的對外政策范疇，但政府在國際上所作出的減排承諾卻會對國內(nèi)各相關(guān)利益方產(chǎn)生切實影響，因而必然引起國內(nèi)政治的關(guān)注。國會對該問題的干預(yù)也促使這個原本偏向于對外政策范疇的問題向國內(nèi)政治問題轉(zhuǎn)變，并逐漸在美國政治議程上引起廣泛關(guān)注和爭論。

第三，非傳統(tǒng)安全因包含多種威脅形式而在實際應(yīng)對過程中產(chǎn)生先后之分。在國會對氣候變化的立法過程中有一條主線十分清晰，即對全球變暖問題的解決絕不能以損害美國國家利益為代價，包括經(jīng)濟(jì)安全和發(fā)展、民眾生活福祉等。不難看到，美國對氣候、環(huán)境安全的關(guān)切遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對國家經(jīng)濟(jì)、金融安全的關(guān)切，更不能與恐怖主義的威脅相比。人們往往在確認(rèn)不會造成重大經(jīng)濟(jì)利益損失之后才會考慮到環(huán)境安全。

第四，非傳統(tǒng)安全的跨國性、全球性往往帶來的是各國間的非零和博弈，要求各國共同協(xié)作來消除威脅。氣候變化問題并沒有帶來國與國之間的軍事沖突，沒有對國家的當(dāng)前生存造成威脅，是非軍事性的。

現(xiàn)今在美國，誰繼續(xù)否定或質(zhì)疑氣候變化的真實性已經(jīng)是一件匪夷所思的事情。許多美國人表示愿意用實際行動來應(yīng)對全球變暖。幾位2008年的總統(tǒng)競選人，參議員麥凱恩、希拉里和奧巴馬都表示他們愿意推動聯(lián)邦立法來削減美國溫室氣體排放，這無疑是一個積極信號。隨著公眾支持度的增加和民主黨掌管110屆新國會，美國在氣候變化問題上采取進(jìn)一步措施亦成為一種現(xiàn)實可能性。無論是通過何種方式，控制溫室氣體排放仍然會存在于美國的主流政治議程中，未來的成果將取決于國內(nèi)和國際政治不斷斗爭的結(jié)果。但不管怎樣，美國國會現(xiàn)階段努力推動世界上溫室氣體最大排放國執(zhí)行強制性減排義務(wù)是一個良好的開端。

[責(zé)任編輯：崔 穎]