新農(nóng)村建設背景下公共財政的發(fā)力點

建設社會主義新農(nóng)村，其實質(zhì)就是要解決無論如何也不能回避的，長期困擾我們的“三農(nóng)”問題。究其根本，“三農(nóng)”問題的深層次原因是由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構長期發(fā)展使得我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村公共財政建設缺失和在鄉(xiāng)村經(jīng)常性不到場，市場機制在其運行范圍內(nèi)不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源有效對等配置。公共財政是指政府為防范與化解公共風險而采取的以提供公共產(chǎn)品、公共服務為手段，以公共理性為指引，市場優(yōu)先、政府墊后，最大限度地實行民主決策、充分接受民主監(jiān)督的一種資源配置方式。從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不可缺少的公共產(chǎn)品供給來說，由于公共產(chǎn)品具有消費上的非排他性與非競爭性，“理性”的私人部門投資會無利可圖，終究不會去生產(chǎn)公共產(chǎn)品，這種情況下市場機制不能完全實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，而這就需要政府介入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，政府介入的過程就是公共財政運行的過程，公共財政就會發(fā)揮其職能。可以說，只有公共財政流入農(nóng)村，才能找到公共財政推進社會主義新農(nóng)村建設的發(fā)力點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展才能落到實處，城鄉(xiāng)二元結構問題才能最終解決。在社會主義新農(nóng)村建設中公共財政的這種發(fā)力點效應，具體表征在：在推動農(nóng)村基礎設施建設和完善上發(fā)力，在實現(xiàn)農(nóng)村基礎教育和職業(yè)教育的落實上發(fā)力，在為農(nóng)村社會保障提供資金支持與保證上發(fā)力。

一、農(nóng)村基礎設施：公共財政支撐

過去一段時期，城市基礎設施一直是公共財政重點支持對象，而農(nóng)村基礎設施并沒有受到公共財政的關懷。農(nóng)村基礎設施是農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基本物質(zhì)條件，基礎設施較好的區(qū)域，其經(jīng)濟發(fā)展較快。所以，全國各地農(nóng)村都在大力發(fā)展農(nóng)村基礎設施建設。

積極建設和改善農(nóng)村基礎設施，離不開公共財政的大力支撐。農(nóng)村基礎設施包括的范圍很廣，內(nèi)容也多，既有公益性，也有部分經(jīng)營性的，如通訊設施、村莊道路交通基礎設施、農(nóng)田水利等等。在新農(nóng)村建設中，“村村通”工程就是改善農(nóng)村交通條件的舉措。村莊道路路況好壞關系到產(chǎn)品運輸、村民出行等問題，對農(nóng)村經(jīng)濟與生活有相當大的影響。村莊道路硬化就提上了新農(nóng)村建設的日程，在村莊道路的硬化過程中，就出現(xiàn)了誰來出資修路的情況。農(nóng)戶由于本身在經(jīng)濟上弱小，不可能完全承擔道路硬化所需資金，大部分村集體由于其控制的經(jīng)濟資源有限，沒有經(jīng)濟剩余可用于道路建設。在有些鄉(xiāng)村，筆者就發(fā)現(xiàn)，村莊道路硬化資金來源可分為四大塊，即農(nóng)戶出一點、村集體再出一點、村莊外社會集資補一點，最后的大頭就是國家公共財政配套補貼一點。可以看出公共財政在這里發(fā)揮了重要的支撐作用。目前，村莊農(nóng)田水利設施大多還是集體化時期的遺留，因年久失修，其灌溉、防洪功能大大弱化。造成這種局面的原因是我國非集體化后，國家力量從農(nóng)戶生產(chǎn)、生活中收縮，集體力量在生產(chǎn)中大大減弱，農(nóng)戶家庭主體地位得到強化，農(nóng)田水利設施就因集體產(chǎn)權虛化，出現(xiàn)了大家都可以使用而無人管理的狀況，最后，釀成真正的“公地悲劇”。水利設施是農(nóng)業(yè)經(jīng)營不可或缺的，在新農(nóng)村建設中，就需要公共財政介入和支撐。當然，可根據(jù)部分小型農(nóng)田水利設施具有經(jīng)營性的特點，運用投資、獎勵補助、貼息、擔保等手段，按照“誰建設、誰投資、誰受益、誰管理”的原則，引導社會資本參與到小型農(nóng)田水利基礎設施建設中來，減輕公共財政的壓力。但是，大型的水利設施建設與完善，由于工程大、投資多、回收慢等特點，主要是由公共財政獨力承擔，這一點也是其他社會資本所無法抗衡的。

二、鄉(xiāng)村諸種教育：公共財政供給

教育有利于更新個人知識結構，提高個人收入，有效地縮小個人收入分配的不平等程度。鄉(xiāng)村教育主要是指農(nóng)村義務教育與對農(nóng)民的職業(yè)教育培訓等。農(nóng)村義務教育和職業(yè)教育不僅僅是教育發(fā)展的直接要求，而且與增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距、推進新農(nóng)村建設緊緊地聯(lián)結在一起。

農(nóng)村義務教育應當也應該由公共財政來承擔。20世紀80年代中期以后，我國實行的是地方負責、多途徑籌資的義務教育財政體制，這調(diào)動地方政府及社會各界的積極性，有力地推動了九年義務教育的普及。然而，在實踐中，并未能從根本上解決義務教育經(jīng)費短缺，特別是農(nóng)村地區(qū)義務教育經(jīng)費投入缺口問題，反而拉大了發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間義務教育發(fā)展的差距。實踐證明，由于公共財政投入不足，導致這種體制弊端重生而不可取。2001年起，我國實施以縣級財政為主的農(nóng)村義務教育財政體制，同時，取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民教育集資。然而農(nóng)村義務教育投入體制中的深層次問題同樣未能解決，仍然未能擺脫以往的困局，地區(qū)之間義務教育發(fā)展差距并未縮小，教師工資仍不能及時到位，學校運轉(zhuǎn)仍不暢，貧困學生輟學率偏高，等等。實際上，是由于國家公共財政并未完全充實農(nóng)村義務教育，造成了目前農(nóng)村義務教育的困境。這種財政體制還是沒有適應我國的客觀情況，不利于新農(nóng)村建設的良性發(fā)展。在現(xiàn)階段需要均衡支持城市和農(nóng)村義務教育的公共財政體制，義務教育在農(nóng)村地區(qū)實行完全由公共財政負擔。縣級政府是農(nóng)村義務教育經(jīng)費的使用主體，不應是經(jīng)費的投入主體，因為低重心的投入制度會使縣級政府財政壓力很大。因此，要轉(zhuǎn)移義務教育投入負擔主體，將投入主體的重心上移，加快中央和高一級地方政府的投入速度。農(nóng)村中針對農(nóng)民的各種職業(yè)教育培訓大多是由非贏利組織提供，如各種專業(yè)技術協(xié)會、合作社等，當然，這些組織大多是民間組織。但有許多組織與政府職能部門有各種各樣的聯(lián)系，有的就是勞動部門或科技推廣部門組織和資助的。所以，公共財政的介入就不可免了。

三、農(nóng)村社會保障：公共財政介入

受諸多社會、經(jīng)濟、歷史原因影響，我國社會保障體系并沒有覆蓋廣大農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老基本上是家庭供養(yǎng)、自我保障。但我國建立五保供養(yǎng)制度，對農(nóng)村村民中無法定扶養(yǎng)義務人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務人，但是扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力的；無勞動能力的；無生活來源的老、弱、孤、寡、殘，實行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(未成年人保義務教育)的五保供養(yǎng)。五保供養(yǎng)制度只解決一部分農(nóng)村社會弱勢群體的問題，并沒有惠及農(nóng)村大多數(shù)村民。而且大部分供養(yǎng)資金來源于村級集體，公共財政并沒有多少流入。根據(jù)我國實際，部分發(fā)達農(nóng)村地區(qū)根據(jù)“個人為主+集體為輔+政府扶持”的原則，建立了個人賬戶累積式的養(yǎng)老保險模式。但是其涉及面還很窄，公共財政沒有多大的投入。同時也沒有完全發(fā)揮其社會公平功能。當然，政府也對農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀進行多種改善，例如，開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點，如果農(nóng)村一對計劃生育夫婦只有1個子女或2個女孩，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到去世為止。這種制度涉及面也不廣，公共財政的轉(zhuǎn)移支付職能也沒有照顧大多數(shù)農(nóng)村居民。為滿足農(nóng)民的基本醫(yī)療需求，減輕農(nóng)民因病帶來的經(jīng)濟壓力，緩解因病返貧、因病致貧問題，政府于2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體、個人多方籌資。這種制度確實為農(nóng)村社會保障體系注入了新活力，公共財政也納入了社會保障制度，但是其份額卻有待提高。隨著公共財政流入村莊量與質(zhì)的增加，農(nóng)村社會保障體系會擴展到惠及農(nóng)村每一位公民。

在建設社會主義新農(nóng)村的進程中，公共財政有可資利用的發(fā)力點。要打破公共財政城鄉(xiāng)供給不均衡局面，加快解決“三農(nóng)”問題的速度，就要加大公共財政對農(nóng)村的滲入度，提供更多更合理的公共產(chǎn)品與服務。但要注意不要侵犯私人領域、市場主體的權利。還要注意防止出現(xiàn)部分農(nóng)村地區(qū)對公共財政的“等、靠、要”，而不發(fā)揮其生產(chǎn)與建設積極性的問題。