對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管治理的評(píng)析與思考

一、金融監(jiān)管治理的理論基礎(chǔ)

(一)金融監(jiān)管治理的含義

由于金融監(jiān)管是政府的一項(xiàng)公共政策，是政府為社會(huì)提供的具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)，因此，我們可以將金融監(jiān)管治理理解為金融監(jiān)管部門(mén)為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，通過(guò)各種正式或非正式的制度安排，營(yíng)造行使公共權(quán)力、制定和執(zhí)行政策所依賴(lài)的良好制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受各種外界干擾，最終達(dá)到恰到好處的為其初始委托人——廣大金融消費(fèi)者提供最有效的保護(hù)。

(二)金融監(jiān)管治理的重要意義

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融安全成為一國(guó)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要因素。理論和實(shí)踐證明。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的良好治理對(duì)金融安全有重要影響。特別是金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)一再表明，監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管不力是引發(fā)危機(jī)的重要因素。如Lindgren等人對(duì)1997～1998年的東南亞金融危機(jī)的研究表明，對(duì)監(jiān)管過(guò)程的政治干預(yù)延遲了對(duì)危機(jī)嚴(yán)重程度的承認(rèn)，進(jìn)而延遲了行動(dòng)加深了危機(jī)。

在實(shí)踐中，金融監(jiān)管者的行為并不必然會(huì)與既定監(jiān)管目標(biāo)一致，既存在著因監(jiān)管者被“俘虜”導(dǎo)致監(jiān)管寬容問(wèn)題，也存在著監(jiān)管人員利用監(jiān)管權(quán)力尋租、設(shè)租導(dǎo)致監(jiān)管腐敗的問(wèn)題，還可能有監(jiān)管措施過(guò)于嚴(yán)厲、監(jiān)管范圍過(guò)寬的監(jiān)管過(guò)度問(wèn)題。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身內(nèi)部治理的完善程度對(duì)金融監(jiān)管體制與機(jī)構(gòu)能否真正發(fā)揮應(yīng)有效能、提高監(jiān)管績(jī)效具有重要影響。

二、良好金融監(jiān)管治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)

1 Geraats的監(jiān)管治理標(biāo)準(zhǔn)

Geraats(2004)通過(guò)對(duì)OECD國(guó)家中央銀行的調(diào)查，提出央行治理透明度的5個(gè)要素：(1)政治透明度；(2)經(jīng)濟(jì)透明度；(3)程度透明度；(4)操作透明度；(5)對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)程度的評(píng)估頻率。

2 Marc Quintyn和Michael w.Taylor的監(jiān)管治理標(biāo)準(zhǔn)

Mare Quintyn和Michael w.Taylor(2002)提出了金融監(jiān)管治理的兩維標(biāo)準(zhǔn)：第一，獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，它細(xì)分為管制獨(dú)立性、監(jiān)管獨(dú)立性、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、預(yù)算獨(dú)立性四項(xiàng)獨(dú)立性四維標(biāo)準(zhǔn)；第二，有效負(fù)責(zé)和盡職安排的九條標(biāo)準(zhǔn)。

3 Udaibir S.Das和Marc Quintyn監(jiān)管治理標(biāo)準(zhǔn)

Udaibir S.Das和Marc Ouintyn(2002)在Marc Quintyn和Michaelw.Taylor報(bào)告基礎(chǔ)上，提出了良好監(jiān)管治理的4條標(biāo)準(zhǔn)：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、負(fù)責(zé)和盡職性、透明度、監(jiān)管人員的正直誠(chéng)實(shí)品質(zhì)，并就正常時(shí)期和危機(jī)時(shí)期的監(jiān)管治理安排進(jìn)行了區(qū)分。

2004年Udaibir s.Das和MarcQuintyn進(jìn)一步論述了良好的監(jiān)管治理，他們了提出良好的監(jiān)管治理的框架的兩個(gè)主要方面：一是監(jiān)管者的良好治理的要素(elements)：二是國(guó)際組織制定的金融系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

三、我國(guó)銀行監(jiān)管治理現(xiàn)狀的初步分析

從1984年開(kāi)始，中國(guó)人民銀行正式行使金融監(jiān)督管理職能，在近20年時(shí)間里，監(jiān)管法律、機(jī)構(gòu)設(shè)置等各方面都不斷完善，銀行監(jiān)管工作取得了重大進(jìn)步。特別是2003年，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)從中國(guó)人民銀行分設(shè)出來(lái)，專(zhuān)司對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能，開(kāi)啟了我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的新篇章。隨后《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等也相繼出臺(tái)，為保證銀行監(jiān)管獨(dú)立性、提高監(jiān)管有效性奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管治理已基本具備了良好監(jiān)管治理的形式，但仍需完善。

(一)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

獨(dú)立性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立自主地履行監(jiān)管職責(zé).不受政治層面和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響和干擾。江春、許立成(2005)在研究了世界80個(gè)國(guó)家相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，比較了各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，研究表明中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性非常低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于樣本的平均值，雖然銀監(jiān)會(huì)成立后獨(dú)立性有所提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距。

1 規(guī)制權(quán)獨(dú)立性。目前，《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》賦予了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在法律框架下制定各種監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力，因此.與那些主要立法和次要立法都非常細(xì)致、沒(méi)有為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定規(guī)則和條例留下任何空間的立法體系相比，我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有一定的制定規(guī)章的權(quán)力空間。

2 監(jiān)督獨(dú)立性。我們一般將監(jiān)督功能分為4個(gè)領(lǐng)域：銀行牌照的頒發(fā)、監(jiān)督、制裁、危機(jī)管理。我國(guó)雖然在法律法規(guī)上明確了如許可證的發(fā)放和吊銷(xiāo)、強(qiáng)制性制裁和干預(yù)等權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)中存在政治干預(yù)和行業(yè)俘獲等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。

過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)我國(guó)金融體系從屬于計(jì)劃體系，銀行業(yè)中巨額的不良貸款很大一部分是由于非理性政府行為干預(yù)所致。在這種情況下，中央銀行監(jiān)管職能的獨(dú)立性也無(wú)從談起。從1998年以來(lái)，通過(guò)對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改革等諸多措施，中央政府逐漸減少對(duì)銀行的干預(yù)，逐步放松控制性監(jiān)管制度，在一定程度上提高了監(jiān)管當(dāng)局的獨(dú)立性。但同時(shí)。股權(quán)改革并沒(méi)有改變政府在銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)中的壟斷地位，政府仍然會(huì)保持著對(duì)銀行的一定影響力。

3 機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)從政府的行政和立法部門(mén)分離出來(lái)的狀態(tài)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位。直接向國(guó)務(wù)院報(bào)告；采用集體決策機(jī)制，專(zhuān)家及國(guó)際專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)提供建議，但不參與決策，決策過(guò)程的公開(kāi)性和透明度不高。

4 預(yù)算獨(dú)立性。在我國(guó)，銀監(jiān)會(huì)從2004年起對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取監(jiān)管費(fèi)，并將其全部上繳國(guó)庫(kù)收入，納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理。銀監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)管工作所需經(jīng)費(fèi)參照其他國(guó)家部委，按照部門(mén)預(yù)算的規(guī)范程序向財(cái)政部申請(qǐng)，由財(cái)政部通過(guò)部門(mén)預(yù)算予以核撥。實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)與部門(mén)預(yù)算相結(jié)合的模式能增大監(jiān)管當(dāng)局節(jié)約監(jiān)管資源、改善監(jiān)管服務(wù)、提高監(jiān)管效率的外部壓力，但同時(shí)，這也使我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)易受到政治干預(yù)，并且銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能通過(guò)靈活的薪酬制度吸引人才。

(二)問(wèn)責(zé)制

按照國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)一國(guó)監(jiān)管治理水平評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，問(wèn)責(zé)制應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作有規(guī)范的機(jī)制，二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理層和監(jiān)管人員有明確的問(wèn)責(zé)制。

我國(guó)目前實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體制，2000年9月.央行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)首建三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度；2003年6月初，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等相關(guān)人員組成專(zhuān)門(mén)工作小組并起草了《合作的備忘錄》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)三家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策溝通與協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率；2003年9月，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)召開(kāi)了第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，但聯(lián)席會(huì)議這種松散的溝通缺乏制度剛性。

從問(wèn)責(zé)制的第二方面來(lái)看，我國(guó)已初步建立了金融監(jiān)管人員問(wèn)責(zé)制度，《銀監(jiān)法》中對(duì)監(jiān)管人員的職責(zé)及處罰辦法做出了規(guī)定。但是，實(shí)施嚴(yán)格意義上的問(wèn)責(zé)制需要一整套制度和措施的支持，就我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)而言，在其具體實(shí)施中還存在不夠細(xì)化、實(shí)施難等問(wèn)題，使監(jiān)管工作存在很大的彈性。

(三)透明度

金融監(jiān)管的透明度指有關(guān)監(jiān)管的目標(biāo)、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時(shí)地告知公眾。

銀監(jiān)會(huì)成立后，在加強(qiáng)監(jiān)管透明度建設(shè)方面做了許多工作，如建立新聞發(fā)言人制度、實(shí)施政務(wù)公開(kāi)等。但是，外部條件的不充分制約了透明度建設(shè)步伐，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的質(zhì)量和可靠性存在不足，目前銀行業(yè)還沒(méi)有實(shí)行國(guó)際通行會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則存在差異，影響了監(jiān)管信息的準(zhǔn)確性；二是缺乏高速暢通的信息傳輸渠道以及有效地機(jī)制來(lái)保證銀行能夠自覺(jué)根據(jù)監(jiān)管當(dāng)局公布的信息調(diào)整經(jīng)營(yíng)行為；三是廣大社會(huì)公眾和金融消費(fèi)者的監(jiān)管信息、金融信息獲知意識(shí)不足。

(四)操守

操守是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員在監(jiān)管活動(dòng)中保持良好的職業(yè)道德和職業(yè)操守，具有正直誠(chéng)實(shí)品質(zhì)。近年來(lái)隨著培訓(xùn)和引入力度加大，監(jiān)管人員整體素質(zhì)普遍有所提高，但對(duì)照新的監(jiān)管理念和良好標(biāo)準(zhǔn)要求，兼管團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)還明顯不足。同時(shí)，還存在操守不嚴(yán)現(xiàn)象，如人情監(jiān)管、權(quán)力尋租等。2003年謝平、陸磊曾在全國(guó)范圍對(duì)金融監(jiān)管腐敗情況做了一次問(wèn)卷調(diào)查。從被調(diào)查主體看，11.6％的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為金融監(jiān)管部門(mén)的腐敗程度高到不可容忍；25.9％的人認(rèn)為監(jiān)管腐敗非常高，但是可以容忍；35.7％的人認(rèn)為腐敗比較高，但是在感覺(jué)上已經(jīng)麻木了，這說(shuō)明接近四分之三的公眾認(rèn)為金融腐敗存在而且比較嚴(yán)重。

四、完善我國(guó)銀行監(jiān)管治理的措施

(一)建立健全監(jiān)管當(dāng)局的內(nèi)部控制制度

1 建立合理的組織架構(gòu)?！獋€(gè)合理的監(jiān)管組織架構(gòu)是有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。從中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行政體制結(jié)構(gòu)來(lái)看，一方面層次太多，在幾乎每縣設(shè)立機(jī)構(gòu)導(dǎo)致管理深度加大，另一方面，職能部門(mén)設(shè)置面臨力量分散、信息不溝通的弊端。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立國(guó)家首席監(jiān)督官制度，在全國(guó)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)設(shè)立，應(yīng)當(dāng)按照大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域原則劃分監(jiān)管區(qū)域。設(shè)立區(qū)域監(jiān)管官。

2 建立科學(xué)有效的激勵(lì)約束機(jī)制。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)難以像一般企業(yè)那樣進(jìn)行量化分析和精確考核，因而，實(shí)踐中要推行定性和定量相結(jié)合的考核辦法，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)即要有對(duì)責(zé)任書(shū)中列明的監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行的量化打分，也要有從整體形象、內(nèi)部管理、日常工作及效率等方面進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，還要征求被監(jiān)管對(duì)象對(duì)執(zhí)法情況的意見(jiàn)，對(duì)監(jiān)管個(gè)人進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。并且，還要將考核與正面激勵(lì)的結(jié)合，改革目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織人事與收入分配制度。通過(guò)多種手段實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管人員的激勵(lì)相容。

(二)改善銀行監(jiān)管治理的外部環(huán)境

1 建立高效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)與人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)。我們可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。確立人民銀行作為總體監(jiān)管者的特殊地位，對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行總體協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大銀行監(jiān)管的國(guó)際合作，促進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。此外，還可以發(fā)揮民間組織的作用.讓其承擔(dān)部分管理的任務(wù)，還能夠降低監(jiān)管成本。

2 樹(shù)立依法監(jiān)管的概念，提高監(jiān)管的政策法規(guī)水平。獨(dú)立而明確的法權(quán)地位是健全并完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理的前提，也是約束和規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管人員正確行事的基本依據(jù)，同時(shí)還是保護(hù)監(jiān)管者的盡職行為、確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管行為的法律保障。因此。監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理績(jī)效的提高，必須以法律制度的健全與司法環(huán)境的改善為基礎(chǔ)。

3 加強(qiáng)外部監(jiān)督力量。我們要通過(guò)各種媒體及時(shí)披露必要的監(jiān)管信息，并采取適當(dāng)措施聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)與建議，鼓勵(lì)公眾參與對(duì)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督，有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)充分發(fā)揮外部審計(jì)的作用，在監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同時(shí)有助于提高監(jiān)管有效性。