征地拆遷農民的利益保護

一、征地拆遷對農民利益的損害

(一)征地拆遷剝奪農民的土地

土地之于農民，是他們賴以生存的命根子。盡管農業收入相對微薄，但從土地上獲得收入是當前中國農民獲取收入的主要方式，農民沒有了土地就意味著失去了生活的基本來源。另外，我國土地雖然法律規定國家所有，但在我國農村經濟集體所有制條件下實行生產承包責任制，把集體土地分配到戶，農民在分得的土地上進行投入，對土地的形狀、肥力進行改造，從而使土地具有了一定的私有屬性，現在農民還給國家的土地和原來的土地相比有了投資變化，這些投資應該計入拆遷成本。再者，失地農民面對擇業轉化，長期適應農業生產使其很難在短時間內適應新的產業和新的生產方式，所以征地拆遷使農民面臨人生的最大抉擇。

(二)征地拆遷剝奪農民現有資本

征地拆遷損壞農民地上附著物，包括房屋等建筑物和田地里的農作物。雖然《土地管理法》第四十七條規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”，《征用土地公告辦法》第八條規定“征地補償安置、方案公告應當包括地上附著物和青苗的補償標準和支付方式”，但補償并不意味著農民資本的重新再現，補償畢竟改變了原有資本的形態、位置和屬性。由于等量資本位置與時間的改變，它所帶來的利潤量也有可能發生變化。還有，對損失資本的評估、補償標準的制定和支付方式均具有人為性，且征地拆遷的話語權更大程度地掌握在政府手中，因而，損失資本的補償并不一定會等量獲得。

(三)征地拆遷打破農民原有制度組織結構

征地拆遷使農民固有的生活方式、生活節奏和生活態度發生改變，從而產生角色轉換成本。其次，征地拆遷改變農民原有的社會關系模式。由于農業生產的分散性、獨立性，農民交往的層次單一，農村管理模式簡單，農民在社會交往中面臨的風險相對較小。征地拆遷將打破農民原有社會組織結構、風俗習慣和社區人員構成，使農民融入異質化的城市生活，在城市化的過程中與各行各業的人交往，無疑會給農民帶來很多不確定性，產生社會交往成本。

(四)政府行為和職能出現偏差損害農民利益

征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規定來實施，更不能由土地行政主管部門以外的其他部門按照城市房屋拆遷的有關規定來實施。征地拆遷存在的問題與政府工作的職能和方式有著密切關聯。征地拆遷中權力約束機制和利益平衡機制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。一個追求政績的政府具有極強的最大化政府利益、最小化農民利益的動機與動力。由于拆遷情況紛繁復雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過程中存在著許多不規范的行為。有的地方政府管理不力，征地拆遷行政人員和組織把拆遷農民利益再分配作為權力的體現，從中尋租，把本該農民得到的利益轉變為個人和小集體利益。

(五)社會保障制度不健全導致農民利益損害

拆遷農民的社會保障和就業問題沒有完全解決，長遠生計存在隱憂。過去城郊征地面積不多，有些農民利益問題容易解決，矛盾不突出。但現在建設工業園，大面積征地拆遷，無地的農民大增，加上鎮村經濟因征地拆遷受到較大影響，對解決農民的實際困難力不從心。另外，我國社會保障制度沒有覆蓋農村，針對征地拆遷失地農民的社保制度又沒有及時出臺，失地農民缺乏可靠和有力的保障基礎。一些失地農民由于本身文化素質低、勞動技能差，就業安置十分困難。居住在安置房的農民雖居住條件改善了，但由于物價上漲，原來一些村民糧菜靠自給，現在都要用錢支出，生活支出大大增加。就業沒有保障，老了又沒有社保，日常生活水平就會下降，尤其是一些特困戶，生活比過去更艱難，有的極可能成為街頭流民，帶來社會不穩定。

二、對征地拆遷農民利益的保護

(一)加強保護失地農民利益的認識

一方面，要認識到城市化是經濟和社會快速、健康發展的必由之路，是一個長期而艱巨的過程。推進城市化不僅是城市現代化的需要，也是調整和優化農村產業結構，推動城鄉協調發展的需要。另一方面，要認識到在城市化進程中，采取積極主動的姿態切實保護好失地農民的利益，有利于維護安定團結的政治環境，有利于維護黨和政府的良好形象，有利于城市化建設的順利推進。要正確處理好推進城市化建設和保護農民利益的關系，兼顧國家和農村集體、個人三者利益，不能以犧牲農民的利益為代價搞發展，防止造成富裕的農民在城市化中變成貧困的市民。充分認識和保護農民在土地、財產上的權益。要認識到農民不僅是城市化建設的支持者、參與者，更應該是受益者。只有對保護農民利益認識的升華，才會在征地拆遷工作中時時關注農民利益。

(二)嚴格規范政府行為

1 對城市發展進行科學規劃。在城市化進程中，應從城市整體出發，著眼長遠，全面系統地規劃城鄉建設體系，通盤考慮城鄉建設布局，防止征用土地的隨意性、短視性，更不能為了某些領導的政績，搞形象工程而征地拆遷。既要尊重城市發展規律，又要尊重農民的利益。城市建設應分步推進，量力而行，不能急于求成，創精品工程，避免遺憾工程；充分利用市場機制，走政府規劃、調控和市場運作的城市化建設路子；堅持可持續發展戰略，保護資源和生態環境，做到合理用地、節約用地，防止重復改造、重復建設，避免對農民利益的損害。對征地拆遷的安置房要超前進行規劃、建設，要先建后拆，避免給農民造成生活困難。對工業園區，要資源整合、統一規劃，杜絕浪費土地資源，提高使用效益。對工業用地的投資密度和啟動期限要嚴格規定和執行，防止“圈而不用”、“征而不用”，減少農民土地的流失。

2 征地拆遷要依法行政。要充分尊重農民的土地和財產權益，充分尊重農民的知情權、參與權、監督權等民主權利。嚴格執行土地法規定的“兩公告一登記”制度，廣泛聽取被征地農村集體和農民對補償安置方案的意見，確保補償標準的合理和資金的及時、足額到位，避免先開工后征地的現象發生；要嚴格依法拆遷，加強對拆遷評估的監管，保證評估的公正性，保護農民的財產權益；基層政府要加強對土地補償費支出的管理和監督，要建立監督機制，鎮、村政務要公開，對補償費的到位和使用情況要及時公告，要專款專用，嚴禁挪用。

3 征地拆遷要有科學性。對征地拆遷中出現的各種問題和矛盾及時予以協調解決，并開展深入細致的調查研究，廣泛聽取基層和農民的意見，制訂出臺具有指導性的、符合農民利益的補償政策和法規。征地補償安置標準可按照城市發展總體規劃，實行近、中、遠郊三個區位層次的土地適用不同的土地補償標準，同地類適用同一標準，合理確定土地的區位價和地類價，妥善解決好征地過程中政策不一、標準偏低的問題；對國家、省、市重點工程項目征地補償低的問題，要向上積極爭取上面給政策，配套撥付資金，同時從商用土地拍賣收益中調劑出一部分補償給農民；對農戶的拆遷安置補償，既要照顧到特困農戶的困難，也要尊重和保護廣大農戶的財產權益，逐步過渡到采用貨幣拆遷、市場安置的辦法。對外遷企業，應適當提高補償標準。制訂出臺的政策法規要有權威性，建議通過立法，進一步完善現行的政策。

(三)建立利益訴求表達機制

1 建立對話平臺。提供對話的機會，構筑交流平臺，啟動談判程序，促進簽約拆遷。通過對拆遷農戶的教育、宣傳、感化工作，把政府促進社會進步經濟發展的主觀意志轉化為農民的自覺行為。

2 建立拆遷協調應急機制。拆遷中出現的懸而未決的個案頗多，諸如：在申辦建房手續中錢已交，但手續未辦齊全，拆遷補償過低；有的房屋拆遷補償還不夠購買一棟經濟適用房；有的一證多居，一居多戶等，諸如此類的問題，政府工作人員對農民要做充分細致的工作，急農民之所急。切實加強拆遷中相關問題的分析與研究，及時加以解決，確保拆遷工作順利進行。

(四)提高拆遷工作的專業化程度

1 建立專班人員進行專項工作。以街辦、居村為主體，以拆遷辦為指導，形成以專班統籌、協調、督辦的拆遷聯動機制。充分利用專班人員與當地群眾具有信息對稱性，了解每家每戶的真實情況，緊緊圍繞拆遷過程中的關鍵環節展開專項工作。簽約前，充分發揮街辦、居村主體作用，進行政策宣傳、動員工作，并在拆遷后會同相關部門解決被拆遷農民重建、就業問題。簽約中，拆遷辦要加強對評估、簽約、拆遷三項工作進行業務指導、協調與督辦，確保評估、簽約、拆遷事宜程序合法，督辦到位，千方百計提高被拆遷戶的履約率。簽約后，由拆遷辦負責協調拆遷、安置事宜。專班要從拆遷工作總體的要求上加強統籌、協調、督辦力度，發揮聯動、激勵、協調機制，充分調動各方積極性，形成合力，解決拆遷中存在的問題。

2 制定失地農民利益保護辦法。政府有關責任部門要組織專門人員進行研究，探索在城市化進程中如何保護農民利益問題，如：引入市場機制，遵循等價有償原則，探索建立農村土地使用權置換、流轉新機制，采取土地投資人股、參與分紅、有償轉讓、信托服務、拍賣和租賃、鎮村和農民參與開發；在社會保障體系上如何縮小城鄉差別；原有農村集體資產的處置等。

(五)妥善解決拆遷農民就業

1 建立失地農民的社會保障制度。積極創造條件、完善措施，將失地農民逐步納入到社保、醫保和失業保險的保障范圍，加快城鄉社保并軌。各級政府可以建立失地農民社保專項基金，通過多種渠道聚集資金，做大基金規模，解決失地農民的生活保障問題。

2 解決特殊人群就業問題。資料顯示，征地拆遷的失地農民，在40～50年齡段的人員占大多數，且女性偏多。他們上有老，下有小，處于生活負擔重的困難時期。政府要關注這類人群的生活，讓企業承擔社會責任，鼓勵企業容納該年齡段的人員就業，特別是各用地單位要吸納被征地農民就業，為他們提供就業機會。政府可以將社會服務、社區服務等外包出去，為這一特殊人群提供就業機會。

3 努力創設就業途徑。允許農村集體經濟組織在工業園區投資建廠，或在一些有穩定收益的征地建設項目中以土地作價入股，按股分紅，培養資本收益者；對適合建造服務業用房的要優先留給村集體經濟組織建設三產用房，發展當地服務業；征用土地后開發建設的沿街商業用房，在同等條件下，應優先出讓給被征地農民，引導農民進入商業部門；加強對失地農民的就業培訓，提高勞動技能，樹立正確的擇業觀；適應城市化的需要，大力提高農村的文化教育水平，培養具有現代意識和較高文化素質的新一代農村人口。