共有產權經濟適用房：保障性住房建設的新探索

社會建設與人民幸福安康息息相關黨的十七大報告指出.要努力使全體人民“住有所居，推動建設和諧社會”。為此。必須加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。地處蘇北經濟后發展地區的淮安市。著眼解決民生問題，創新性地領會政策，探索住房保障的有效途徑，尤其是“共有產權房”的設計思路與實踐.取得了一定的成效。本文及時回顧和理論總結.旨在查找成敗得失并采取相應的完善對策.提高政策的運行實效。

一、落實傳統經濟適用房政策面臨的困難問題

(一)入口：低收入家庭買不起經濟適用房(簡稱經適房)

與全國普遍情況類似，淮安市低收入家庭的劃分考慮兩個因素：其一是家庭人均收入低于上年人均可支配收入20％的人群；其二是按可支配收入由低到高排列，在底部占總人口20％的人群。據統計，淮安2007年的低收入線為人均每月375元.經適房個人出資的房屋價格為每平方米1610元，按人均住房建筑面積25平方米計算，房價收入比大約為1：21。2007年淮安市年度在崗職工平均工資19838元。同期，主城區商品住宅成交均價為每平方米3196元，收入房價比約為1：6。顯然，低收入人群的房價收入比顯著高于同一城市中普通職工，讓這部分人購買經適房的難度，已不能與普通人購買商品房的難度相提并論。況且，低收入人群的收入中用于維持日常生活的開支所占份額最大，制約了有支付能力的有效需求，購買共產房將嚴重影響其正常的生產生活。

(二)出口：有限產權“限”之不確定影響購房意愿

1998年福利分房政策結束后，作為緩沖推出的共產房政策因為提供土地為非商品屬性的劃撥性質，使得該類房屋不能進入正常的商品房市場。特別是2003年新一輪房地產市場的持續升溫，住房價格持續升溫，凸顯房屋的投資價值和增值潛力。形成鮮明對比的是，共產房由于其有限產權性質，一方面難以上市交易，另一方面持有者獲得收益甚微甚至不能取得收益，極大打擊了購房者的積極性。問題的癥結就在于，經適房產權有限性界限的不確定。相應的，基于該房所得收益歸屬及其分配比例均缺乏相關法律制度的規制，從而出現政府與民眾爭利的局面，民眾對經適房想說愛“她”不容易。

(三)供應：財政單獨承擔資金壓力太大2007年，市區財政收入為72.0億元，投入11.8億元建設保障性住房，26個項目。同時，市區已累計籌集保障資金2605.97萬元，新增廉租住房對象566戶，發放補貼148.21萬元。即市區當年用于建設住房保障體系的總投入約為12.1億元，占全市財政收入的16.8％，市財政明顯感到財力吃緊，而居民則怨聲載道，對輪候時間太久表示不滿。即便如此，經適房僅占住房供應量比例不到10％。當前，要加快保障性住房建設的步伐，更是地方政府不能承受之重。

二、推行共有產權經濟適用房的探索創新

所謂共有產權經濟適用房(簡稱共產房)是指以土地出讓方式建設的具有準公共產品性質的有限產權的政策性保障用房。淮安市共產房建設圍繞兩方面進行：

(一)公共產品建設

在經適房方面：首先，2008年創新性地試行以土地出讓方式建設共產房，與市場接軌，與法律接軌。對應以劃撥土地方式建設經適房的計算標準和口徑，確定7：3的共有產權經濟房，即個人出資占70％，政府占30％；對應過去的解困房和現在一些城市推出的共產房，推出個人和政府產權比例為5：5的共有產權經濟房，即個人政府各占50％，進一步降低困難家庭的出資壓力。淮安市在全國首創的出讓土地共產房，首批發放共有產權證44本。2007年1～12月份，淮安市市區經適房施工面積187.45萬平方米，同比增長32.84％，竣工面積88.66萬平方米，同比增長89.81％；銷售8030套，同比增長371.24％，銷售面積8459萬平方米，同比增長408.97％。銷售金額101159.70萬元，同比增長29835％；均價每平方米1610元，同比下降21.68％。2008年3月出臺《淮安市安居工程實施意見》指出，建設、供應保障性住房，逐步使低收入家庭住得起經適房。市區建設保障性住房4J0萬平方米，建設向低收入住房困難家庭出售的經濟適用住房(含共產房)不少于2000套。

(二)管理制度建設

2007年7月26日發布《淮安市市區保障性住房建設供應管理辦法》指出，經適房是指在政府政策指導下，以非完全市場價向特定群體供應的種類住房。淮安市現階段經適房包括保障性拆遷安置房、共產房等。

1 土地供應方式的改變。該辦法規定，經濟適用住房均采用出讓方式供地，實行政府指導價，并與市場接軌。劃撥土地按法律不能進入市場流通，因此不能與市場接軌，許多法律對其也不適用。而出讓土地的共有產權經濟房，實際上也是普通商品房的共產房，前面所說的退出機制已表明，共有產權經濟房可隨時進入市場流通，并適用相關法律。

2 資金保障。淮安明確市房管局設立經適房住房資金專戶，在經濟適用住房建設、回購和供應的運作過程中，產生的增值收益以及共產房政府產權部分出售和出租的收入.全部存入入經適房住房資金專戶。保障性住房建設資金經測算大約需要3億元左右，以分散建設政府回購方式供應保障性住房18萬平方米左右，按資金回籠周期計算，每年可周轉2次，年需要資金量在2.25億元左右；集中建設12萬平方米，需用地300畝左右，按目前土地市場出讓價水平和建設周期，年周轉次數也約為2次，年需資金量在1億元左右。其來源為：按市區住房建設規劃和年度計劃，市區年保障性住房建設量在30萬平方米左右，形成保障性住房建設良性循環。

3 設定明確的產權比例及供應對象所應具備的條件。確定個人與政府7：3和5：5兩種產權比例。購買個人擁有70％產權共產房的條件：家庭人均月收入300元以下；具有市區城鎮常住戶口達8年以上；家庭人均住房使用面積在10平方米以下。購買個人擁有50％產權共產房的條件：享受政府最低生活保障且人均住房使用面積足10平方米的困難家庭。

4 程序保證。申請購買共產房程序：(1)被拆遷人在房屋拆遷時向拆遷人提交書面申請，提供有關證明材料；(2)拆遷人對申請人及家庭情況進行調查了解，簽署意見并加蓋公章后報轄區政府保障性住房管理機構；(3)各區政府保障性住房管理機構在收到拆遷人提供的申請材料后15個工作日內進行初審，初審結果在街道辦和居委會或有關單位公示7個工作日；(4)市保障性住房領導小組辦公室在收到經初審符合條件的材料后15個工作日內進行復核，復核結果應在有關媒體公示7個工作日，經公示無異議報市保障性住房領導小組批準；(5)經批準后，市保障性住房領導小組辦公室負責通知拆遷人將用于購房的拆遷補償款繳存到指定賬戶。拆遷補償款不足的，拆遷人負責通知被拆遷人將房價差額部分繳存到指定帳戶；(6)拆遷人憑銀行轉賬證明到市保障性住房領導小組辦公室領取《市區保障性住房供應證明》，并發放給被拆遷人；(7)被拆遷人按照預定時間或有關通知，憑《市區保障性住房供應證明》和本人身份證明到指定地點結算房款、辦理房屋交接手續。

5 經濟適用房退出機制。建立經適房退出機制。第一，購買人可以申請購買全部產權。自房屋交付之日起5年內購買政府產權部分的，按原供應價格結算；5年后購買政府產權部分的，按界時市場評估價格結算。第二，共產房出售時，個人擁有70％產權的，交易評估價格的30％部分歸政府所有；個人擁有50％產權的，交易評估價格的50％部分0 j政府所有。第三，購房的家庭經濟狀況發生變化，家庭收入高于政府規定的收入標準時，政府產權部分按同類地段市場水平收取租金

三、共產房政策的得失及對策

共有產權保障性住房按不同的產權比例，由購房人和政府共同擁有房屋產權，供應相應的購房群體。這一嘗試主要解決了兩個難題：第一，經適房退出機制上政府與民爭利的不和諧情形。近年來房屋增值驚人，對于經適房產生的增值收益如何處分，實踐上通常有三種做法：一是政府獨享，這顯然有失公平；二是50％歸個人、50％歸政府；三是以屆時經適房的價格回購。與此不同，淮安市共產房，一定面積的共產房個人出資額等同于相同面積傳統經濟房的價格。第一，共產房比例明確，且有商品房性質，與購買普通商品房一樣保值增值，不會像前面所說的購買傳統經濟房那樣失去機會成本。第二，適應了市場經濟的規則，實現二者的協調發展。目前，共有產權保障性住房可以按照普通共產房屋依法抵押，淮安市推出的“出讓土地”經濟房，與兩個自然人共有產權一樣，適用現有法律。個人購買全產權或辦理轉讓手續時，因為有明確的比例和操作方法，政府收取“差價款”等問題不會不了了之。并且，可以用法律的方式制止或打擊非法倒賣經適房牟利的行為。同時，依靠市場與行政相結合的方式很好地解決了建設資金問題。財政預算安排的資金、土地出讓凈收益按規定提取部分和住房公積金增值收益等多渠道籌集，確保了建設資金的落實。

但是，淮安市的共產房政策沒有能夠較好地解決入口難題。縱然以2008年淮安市城市居民最低生活保障線標準為每人每月240元計算，“家庭人均月收入300元以下”這一購買條件的限定，客觀上造成無房戶的現實需要難以成為有效需求，導致政策難以落實，極大地削弱了政策的實效性，形成有房無市、有心無力的兩難局面。盡管淮安市房屋管理部門在具體工作中嘗試做好以下幾件惠民實事：一是在保障性住房小區中，創新建設標準廠房，讓二些無污染、無噪聲的勞動密集型企業入住，方便小區內弱勢群體就近就業。二是將出臺相關政策，鼓勵物管企業優先錄用本小區的經濟房和廉租房家庭成員，從事物管工作。這樣既解決他們的就近就業問題，也有利于增強物管人員的責任心。

我們認為，應該在擴大購房對象、降低房價和提高收入上做足文章。一是適當提高低收入家庭人均收入的標準，相應擴大購房對象的范圍，可以考慮把部分中等收入家庭納入供房對象的視線；二是整合資源，最大限度降低共產房的銷售價格；三是采取技能培訓、提供在國有壟斷行業等高收入部門的就業機會等途徑，較快增加低收入家庭的收入。

無論從政府財力考慮，還是著眼于培育健康有序的房地產市場而言，我們都并不贊成把整個中等收入階層作為住房保障對象。但是，對于中低收入臨界線附近的中等收入家庭，筆者認為應該逐漸納入其中，體現保障范圍漸進擴大的趨勢，這也符合事物發展的一般規律。