促進循環經濟發展的生態稅收體系構建研究

20世紀80年代以來，環境惡化問題日益成為全球關注的焦點，不論是發展中國家還是發達國家，經濟發展過程中均出現過因過度開采資源而引發的資源枯竭和環境污染問題。環境保護不僅是生態保護問題，而且關系到一國經濟的可持續發展。面對嚴峻的社會現實和惡劣的生態環境，一些發達國家政府開始運用稅收工具解決可持續發展問題，對本國稅制的若干稅種進行了調整，增加了一些有利于生態保護的稅目，同時開征環境保護稅，形成了一套較為完整的生態稅制。可以預見，21世紀的稅制將是以可持續發展為核心的稅制，生態稅收將在未來稅制體系中占有更加重要的地位，它將為建立循環經濟體系，實現可持續發展發揮巨大作用。

一、循環經濟與生態稅收

循環經濟是在可持續發展的思想指導下，按照清潔生產的方式，對能源及其廢棄物實行綜合利用的生產活動過程。循環經濟運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動，以資源的高效利用和循環利用為核心，其本質是一種生態經濟。關于生態稅收，目前還沒有明確統一的定義，其內涵是指國家為保護生態環境和節約自然資源，籌集生態環保資金，調節納稅人相應行為而開征的有關稅種和相關規定的總稱。與生態稅收相關的概念還有環境稅收和綠色稅收。

發展循環經濟是我國政府在經濟工作中的重點。我國目前正處于發展的關鍵時期，工業化、城鎮化進程加快，對資源的需求進一步增加，傳統的經濟增長方式導致我國出現資源瓶頸，環境污染嚴重，只有建立循環經濟模式，轉變經濟增長方式，才能實現經濟與環境的雙贏，走可持續發展之路。在構建與發展循環經濟過程中離不開法律制度的支持，其中稅收制度是理想的法律手段，稅收作為國家調控宏觀經濟的重要政策工具，可以引導和調節納稅人的經濟行為。生態稅收的構建和實施，可以實現節約資源、保護生態環境的目的，必然會對促進循環經濟體系的建立發揮重要作用。

二、我國生態稅收的現狀及問題

(一)我國生態稅收的現狀

目前，我國尚未建立專門的生態稅收體系，與生態稅收相關的稅費政策主要體現在以下幾個方面：

一是排污收費制度。排污收費制度是我國環境管理的一項基本制度，是促進污染防治的一項重要經濟政策。現行的排污收費覆蓋了污水、廢氣、噪聲、固體廢物和危險廢物這幾大領域，對遏制環境污染起到了積極的作用。

二是現行稅種中具有生態效應的稅種。主要包括：1，資源稅。資源稅是以各種自然資源為課稅對象，為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅。目前我國資源稅征稅品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等。開征資源稅，可以根據資源和開發條件的優劣確定不同的稅額，把資源開采和使用，同納稅人的切身利益結合起來。2，消費稅。消費稅是對某些特定的消費品的流轉額征收的一種稅，我國現行消費稅的征稅范圍有14類商品。其中對鞭炮焰火、汽油、柴油、小汽車、摩托車、木制一次性筷子、實木地板這幾大類商品征收消費稅體現了環境保護和節約資源的生態目的。3，車船使用稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。

三是分散在現行一些稅種中的稅收優惠措施，如增值稅中規定對原材料中摻有不少于30％的煤矸石等廢渣的建材產品和利用廢液、廢渣生產的黃金、白銀在一定時期內給予免稅優惠；企業所得稅中規定企業從事符合條件的環境保護項目的所得可以免征、減征企業所得稅，企業購置用于環境保護等專用設備的投資額可以按一定比例實行稅額抵免等。

(二)存在的問題

以上這些稅費政策對我國保護生態環境、節約社會資源發揮了積極作用，但面對日益嚴峻的生態環境和可持續發展戰略目標的要求，我國現行稅收政策在環保方面所發揮的作用還遠遠不夠，主要存在以下幾方面問題。

1 現行與生態稅收相關的稅費政策各自獨立、缺乏配合，沒有建成完備的生態稅收體系。目前我國生態保護稅費政策的基本格局是以收費為主，輔以稅收，總體來看層次較低，范圍較窄，相互之間缺乏協調配合，無法系統地調控環境問題。

2 排污收費制度不完善。一是現行排污收費制度征收面較窄，對機動車、飛機、船舶、居民生活污染排放等都未收費。二是征收依據不科學。我國目前是大部分地區都實行排污申報登記制度，收費測算數據的基礎是申報核定，主要依靠企業自報，這些數據的可靠性、準確性較差。再加上污染原監測也受到技術、手段、采樣的瞬時性等制約，無法提供與實際排放相符的準確數據。因此，環保部門很難做到數據的準確性、科學性。三是征收效率低。在收費實施過程中，每次征收都必須要通過現場監察、監測、申報、核定，再依照國家標準逐一測算，工作煩瑣、強度大。從現行的收費體制來看，先污染后收費，事后管理的模式難以解決環境污染面臨的嚴峻形勢和巨大壓力。

3 稅種設計存在缺陷，難以發揮生態保護功能。首先，缺少主體稅種，在我國現行的稅收體系中，缺乏以保護環境和資源為目的、針對污染行為和產品課稅的專門稅種，即生態保護稅，生態保護稅種的缺位使國家利用稅收治理污染、保護生態環境的能力明顯較弱，也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源。其次，現有的具有生態效應的稅種存在征收范圍過窄、稅率設置低等問題，限制了生態功能的發揮。如目前資源稅的課稅對象僅局限于部分不可再生資源，對具有重大生態環境價值的可再生資源如地表水、地下水、草原、森林等資源卻缺乏稅收調節。另外消費稅雖然在2006年進行了改革，增加了一些對生態環境造成影響的消費品的稅且，但總體來看，涉及到生態環境方面的稅目仍然不多，環境保護的功能有限。

4 鼓勵環保的稅收優惠措施力度太小。目前，我國有關環境保護性質的稅收優惠政策較少，主要以減免稅的形式零散地存在于增值稅、企業所得稅等一些稅種中。這些生態稅收優惠措施形式單一，力度不足，國際上較為通行的一些稅收優惠方式，如對環保投資實行加速折舊、再投資退稅、延期納稅等在我國都沒有實施，影響了一些經濟主體進行環保生產的積極性，進而影響了環境保護的效果。

三、構建促進循環經濟發展的生態稅收體系

在我國生態環境問題日益嚴峻的形勢下，應將節約資源與環境保護相統一，在完善現有稅制的基礎上，開征新稅種，逐步建立生態稅收體系，促進循環經濟發展。

(一)改革排污收費制度

目前的排污收費制度是先污染后控制，先排放后收費的管理模式，排污單位在污染物排放后，按照其排放量來計算收費，這與事前預防和總量控制相違背，因此必須改革，逐步規范、提高收費標準，擴大收費范圍。環保部門可以根據本地區環境容量、污染控制目標核定本地區污染物排放總量，向社會、排污單位發布公告。排污單位根據自己的需求，在規定時間內，向當地環保行政部門申請環境容量的使用權，環保部門根據各排污單位申請的污染物排放總量，進行審查、核定、分配、批準、發證，同時收取核定許可排放總量的開戶費和排污費，不足部分及增減變更可以通過市場運作進行污染物排放總量交易。對于違反規定或突破總量排放的企業采取行政處罰，如限產、限排、停產整改等，同時實行嚴格的經濟處罰，這樣可以改被動征收為主動納費，同時能夠有效解決執法成本高的問題。

(二)開征生態稅種

一是開征垃圾稅。在我國的環境污染中，垃圾污染非常嚴重，國外一些國家實行的垃圾稅(垃圾處置費)效果顯著。若用開征垃圾稅來解決城市垃圾污染問題，對垃圾的產生主體收費，既可為垃圾的收集、處理籌集資金，又可以激勵人們將垃圾進行分類，減少垃圾的傾倒量。

二是開征污染性產品稅。污染性產品稅主要對在制造、消費或處理過程中產生污染，造成生態環境破壞以及稀缺資源使用的產品課稅，可以對塑料袋、農用薄膜、包裝用塑料膜、一次性塑料餐具、農藥、殺蟲劑、含磷洗衣粉及洗滌劑、氟里昂、含汞及鎘的電池等產品征收污染性產品稅。

三是開征二氧化碳稅。二氧化碳是造成地球溫室效應的最主要因素，目前我國能源利用效率較低，征收二氧化碳稅可以鼓勵企業提高能源利用效率，減少二氧化碳的排放。

(三)改革和完善資源稅和消費稅

資源稅改革一是要擴大征收范圍。逐步將水資源、土地資源、森林資源、草場資源、海洋資源等納入其中。二是完善計稅依據。現行資源稅計稅依據是按應稅資源產品銷售數量或自用數量計征，這在一定程度上造成了資源的浪費，可以改為按實際開采或生產數量計征。三是合理提高資源稅稅率。現行資源稅稅率偏低，應適當提高資源稅的征收標準，特別是對一些比較稀缺的不可再生資源或對環境污染較大的資源應課以較重的稅負，以提高對資源的利用和保護力度。

改革消費稅制度，提高危害健康，污染環境的香煙、木制一次性筷子、含鉛汽油、柴油、鞭炮、焰火等產品的稅率；對小汽車的稅率設置要體現節約能源，保護環境的目的，大排量的汽車適用高稅率，鼓勵小排量汽車和使用環保能源汽車的生產，對使用綠色燃料的小汽車可免征消費稅。

(四)加大環保產業的稅收優惠力度

面對我國日益嚴峻的生態環境問題，有必要加大對環保產業的稅收優惠力度。除了保留原有的減免稅等稅收優惠形式外，可以借鑒國外一些通行的稅收優惠方式。1增值稅：繼續推進增值稅改革，可將環保產業設備更新改造作為試點，對企業購置的用于污水處理、空氣凈化、循環利用等方面的環境保護設備的投資允許進項稅額抵扣；對企業生產的環保產品、設備給予減稅、免稅或低稅優惠。2，企業所得稅：①對于生產環保產品的企業，可以給予減稅、免稅或貼補：②對以三廢和垃圾為原料生產的產品實現利潤給予免稅；③對污水處理廠、垃圾處理廠的固定資產實行加速折舊；允許企業對無污染或能減少污染的機器設備進行加速折舊；④對投資于環保的企業實行投資抵免和再投資退稅政策。3，個人所得稅：個體工商戶從事環保生產可以將相關費用計入準予扣除項目；對個人有償轉讓環保成果取得的收入，可減征其個人所得稅。

總之，改善我國生態環境問題不是一朝一夕可以完成的，需要各方共同努力，特別是要發揮稅收的調節作用，逐步建立完備的生態稅收體系，激勵企業和個人節約能源、保護環境，發展循環經濟，實現社會可持續發展。