“長三角”區域經濟管理創新初探

本文是長江三角洲聯合招標課題、2007年浙江省社科規劃課題：長江三角洲區域社會經濟協調發展模式及治理創新研究（07HZC309Z）的部分成果，限于篇幅，內容做了刪節。

[摘要] 本文闡述了區域經濟管理的內涵，分析了我國“長三角”區域經濟管理過程中存在的問題，對美國以都市區為核心的區域經濟管理模式、先進理念及借鑒經驗進行了系統總結，探討了“長三角”區域經濟管理創新的方向。

[關鍵詞] 長三角 區域經濟 管理創新

一、區域經濟管理及“長三角”區域經濟管理中存在的問題

區域經濟管理是國民經管理的重要組成部分，是將宏觀經濟和微觀經濟連接起來的中觀經濟管理活動，是對宏觀經濟管理一種補充和銜接，也是對其政策與措施的貫徹和落實。經濟增長、擴大就業、社會公平和環境保護是我國區域經濟管理的目標。完善的區域經濟管理將更充分地發揮區域優勢，提高資源的利用和配置效率，實現市場的經濟職能。國家的宏觀經濟管理和調控政策如財政貨幣政策、對外貿易投資政策、產業政策、區域政策等都要通過區域經濟管理去實現。因此，要挖掘本地區的資本、產業、技術和勞動力優勢，地方政府必須根據地區經濟的特征革新區域經濟管理，使之更能有效的為國民經濟更好更快的發展服務。而目前我國的區域經濟管理還存在不少問題急需解決。

我國區域經濟發展過程當中存在的產業同構、差距不斷拉大、顯失公平、環境生態每況愈下，毫無疑問都與我國的區域經濟管理直接相關。這里作者從管理科學的組織、計劃（規劃）、控制、領導等基本職能出發來分析長三角”區域經濟管理中存在的問題。

1.行政區劃分割，區域管理政出多門

由此導致各城市各自為政，區域一體化進程滯緩，統一的市場體系被行政區劃割裂，總體上商品市場的壁壘已經逐步弱化，但勞動力、資金、技術、產權等要素市場的壁壘還未完全消除；區域縱向合作啟動，橫向合作網絡尚未構筑，以上海為例，各主要城市明確與上海進行合作，而與其他城市之間則缺乏必要的橫向聯系，上海和江浙在長三角都市區發展策略上有嚴重分歧；基礎設施的重復建設港口大戰、區域性的交通基礎設施和環境治理工程如太湖流域治理工程進程緩慢。

2.缺乏行之有效的區際經濟組織機構與層級結構

“長三角”區域發展不斷出現新問題，問題的癥結就在于組織機構的欠缺，表現在：第一，沒有綜合的專司其職的區域管理機構。區域政策與規劃是政府的工具，無論是其形成，還是貫徹與評估，都需要一定的機構來負責。從發達國家的實踐來看，這類機構不論如何設置，都是立法的產物。而且，必須有專門的職能部門對區域政策與規劃負責。中國有許多部門(中央政府部門)涉及對地方的管理，但幾乎無一部門具有立法意義上的區域政策與規劃資源。其次，沒有區域經濟管理的標準經濟區劃與層級結構。英國只有區區25.86萬平方公里，卻劃分成12個標準區、37個二級區域和65個三級區域，中國如此廣袤的國土只劃分為寥寥幾個區域，而且有名無實，沒有嚴格的層級，是不可能實施真正的區域經濟有效管理的。

3.區域管理控制不力

區域政策工具殘缺不全，控制區際經濟發展的能力差。區際經濟的協調發展必須有規范與全面的區域政策工具，控制工具是區域經濟管理的核心。如果沒有一個有效的糾正偏差的工具，來確保其發展沿著規劃的方向發展，區域問題就會不斷加深，乃至誤入發展歧途。同時，區域管理缺乏有效的監督與評估機制。政策制定者與執行者尚且不明確誰來監督，監督也就無從談起。沒有監督的權利其效率肯定會大打折扣，當然腐敗也是在所難免。

4.區域經濟管理領導缺位

由于區域組織機構在區域管理過程中一定程度的缺失，真正執行區域協調發展的區域領導職能就只能缺位。地方政府協調區際經濟的責任沒有明確，更沒有受到任何有效的激勵。因而地方政府人為設計區域經濟壁壘，阻礙區域經濟一體化發展的事屢見不鮮。另外，在現有的政績考核驅使下，有更多理由認為，我國缺乏有力的區域領導來協調區際利益關系。必須承認沒有區際領導的區域協調發展是不可能的。

二、區域經濟管理創新的國際經驗借鑒

各國區域經濟管理的經驗，特別是大國的區域經濟管理經驗值得我們借鑒。這里以美國為例，美國作為一個大國，它的區域經濟組織中的一些經驗值得我們借鑒。美國是一個高度城市化的國家，這與我國長江三角洲相似。它的區域管理與城市密切相關，在一定程度上區域經濟管理就是城市經濟管理。他們形成的一些管理模式很有區域經濟管理價值，值得借鑒。從表中我們可以得到許多關于區域經濟組織的新理念。

表 美國大都市區管制模式與管制措施及借鑒

資料來源: 根據有關資料整理。

三、長江三角洲區域經濟管理創新的路徑

1.加強區域經濟發展績效審計，強化區域經濟監管

過去區域經濟發展績效差強人意，難以達到預期的目標，一個重要的原因是區域經濟監管不到位。長江三角洲區域可以率先實施區域經濟發展績效審計，來提高區域經濟發展效率，促進區域經濟協調發展。區域經濟發展績效審計的客體是一定區域（特別是跨政區）的工程項目及區域經濟政策實施等的經濟性、效率性和效果性進行審查。區域經濟發展績效審計的目的是對區域經濟發展的經濟性、效率性、效果性、公平性、環保性進行審查和評價，以揭示區域經濟在建設、經營和管理過程中存在的問題，并提出改進工作的意見。區域經濟發展績效審計是一種經濟監督活動，這與審計的本質是一致的，即通過審計監督，促進區域經濟管理部門加強管理，提高經濟效率，更好地服務于區域社會公平發展。

2.構建以功能區域為基本單元的差異化干部政績考核制度

在現行行政管理體制下，由于每個行政區域就是一個政治經濟實體，集利益主體、經濟主體和管理主體于一身，發展地方經濟的責任迫使地方政府會以謀求和保護地方利益作為其任期內的主攻目標。而現行的干部政績考核標準又過分強調與其行政轄區的經濟發展成就直接掛鉤，并多以本行政區GDP增長率、稅收增長率、出口額、吸引外資多寡等指標進行簡單量化和比較排序，進一步強化了地方政府的攀比心理，導致地方政府行為短期化和企業化傾向日趨明顯，為追求局部區域利益。

在以人為本，全面、協調、可持續發展的科學發展觀的指導下，必須重新設計一種科學、規范、可量化的干部政績考核制度。總體思路是要構建以功能區域為基本單元的差異化干部政績考核制度。即對不同的功能區域，要運用不同的考核指標體系來評價干部的政績，且各指標的權重也應因區域的功能定位不同而有所差異。如經濟開發區，主要承擔為全國或區域經濟發展提供良好的生態保障功能，因而應重點考核其生態建設和保護方面的指標，如綠色植被覆蓋率、森林消長率、水土流失面積指數、土壤環境質量指數、水質質量指數、空氣質量指數、生物多樣性變化指數、人口遷出率等。

3.變傳統的行政區行政為現代的區域公共管理

由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后，加之尚未順利實施行政性分權的配套改革，我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題，比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題，不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區域性公共問題。在這種情況下，傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心，迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。計劃經濟時代的經濟環境與今天已經面目全非，必須代之以現代的區域公共管理來管治區際經濟的協調發展問題，才能富有效率。

參考文獻:

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[2]王濤:美國區域調控的經驗及其對我國的啟示[J].內蒙古財經學院學報，2007（1）

[3]封穎:對區域經濟管理的建議[J].中國經貿，2001（5）