淺談完善改制中小企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)及國(guó)有小股東權(quán)益保護(hù)問題

公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式。公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心。隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，越來越多的國(guó)有企業(yè)特別是中小國(guó)有企業(yè)將會(huì)逐步改制成為非國(guó)有控股的有限責(zé)任公司，而國(guó)有資本保留少量的股份而成為小股東。因此，探討在改制企業(yè)中如何規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，建立高效的運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)國(guó)有小股東的合法權(quán)益，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者結(jié)合對(duì)已改制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制的調(diào)研情況，對(duì)如何完善中小企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，保護(hù)國(guó)有小股東權(quán)益問題進(jìn)行了初步探討。

一、法人治理結(jié)構(gòu)概念和內(nèi)涵

法人治理結(jié)構(gòu)，也稱為公司治理結(jié)構(gòu)，是指在資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離的情況下，所有者基于約束和制衡經(jīng)營(yíng)者，防止其濫用職權(quán)，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者圍繞所有者利益最大化目標(biāo)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要，精心構(gòu)建的一系列委托代理人制度、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度，以及設(shè)立的一整套組織機(jī)構(gòu)。

法人治理結(jié)構(gòu)由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理組成。股東會(huì)是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，掌握公司的最終控制權(quán)；董事會(huì)是股東大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要職能是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)，擁有決策權(quán)；監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)；經(jīng)理管理公司的日常經(jīng)營(yíng)事務(wù)，實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制，享有執(zhí)行權(quán)。股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理各司其職，形成了法人治理結(jié)構(gòu)這個(gè)有機(jī)整體。

從法人治理結(jié)構(gòu)概念的本質(zhì)看，只有合理配置所有者與經(jīng)營(yíng)者之間權(quán)責(zé)關(guān)系，明確每個(gè)角色的權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范各組織機(jī)構(gòu)的工作流程和程序，建立健全高效運(yùn)行機(jī)制，才能達(dá)到既相互制衡，又長(zhǎng)期合作，提高企業(yè)的決策效率和決策科學(xué)性，最終保護(hù)企業(yè)各方利益的目標(biāo)。

二、改制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中的主要問題

筆者對(duì)改制企業(yè)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論是國(guó)有控股公司，還是國(guó)有參股公司，在法人治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制以及國(guó)有小股東權(quán)益保障等方面都不同程度地存在著一些不規(guī)范、不到位的問題。歸納起來有如下幾個(gè)方面：

1.決策層和執(zhí)行層高度重合。改制企業(yè)董事會(huì)中都沒有聘請(qǐng)外部董事，董事絕大部分是在執(zhí)行層中擔(dān)任經(jīng)理、副經(jīng)理職務(wù)的人員，也就是說，絕大多數(shù)董事是執(zhí)行董事。這事實(shí)上造成了決策層與執(zhí)行層的合一，使董事會(huì)很難客觀、公正地完成“評(píng)價(jià)經(jīng)理業(yè)績(jī)、并決定其報(bào)酬”的工作，法人治理的分權(quán)和制衡很難實(shí)現(xiàn)。

2.內(nèi)部人控制明顯。多數(shù)改制企業(yè)所有權(quán)過于集中，而且董事長(zhǎng)和總經(jīng)理由一人兼任，公司決策控制權(quán)在很大程度上掌握在內(nèi)部人手中。應(yīng)該作為所有者產(chǎn)權(quán)代表的董事會(huì)，既不能充當(dāng)所有者的“守護(hù)神”，又不能代表所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)責(zé)界定模糊，加上決策程序不健全、不規(guī)范，導(dǎo)致所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者不能實(shí)施控制，對(duì)有些企業(yè)來說，作為代表公司股東的控制主體——董事會(huì)基本上形同虛設(shè)。

3.責(zé)任意識(shí)尚未明確建立起來。公司治理中非常強(qiáng)調(diào)公司責(zé)任與公司高級(jí)管理人員責(zé)任的區(qū)別。我們知道，董事會(huì)決策是票決制，即“集體決策，個(gè)人負(fù)責(zé)”制。董事會(huì)的決議沒有違反法律、公司章程和其它行政法規(guī)而造成的失誤及損失屬公司責(zé)任。但董事會(huì)的決議如有違反法律、公司章程及其它行政法規(guī)而造成的損失由參與決議的董事?lián)?fù)賠償責(zé)任，這屬于公司高級(jí)管理人員的責(zé)任。這種高級(jí)管理人員的責(zé)任意識(shí)應(yīng)在改制企業(yè)明確建立起來。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：只有少數(shù)已改制企業(yè)有這種條文規(guī)定。這恰恰是改制企業(yè)應(yīng)該通過改制而細(xì)化的東西。

4.監(jiān)督機(jī)制薄弱。對(duì)改制企業(yè)，國(guó)有股份保留較少，一般都在20%以下，成為名副其實(shí)的小股東。由于規(guī)模較小，這些企業(yè)一般不設(shè)監(jiān)事會(huì)，只設(shè)一名監(jiān)事。國(guó)有股東一般只派出一名董事，不派監(jiān)事，因而無法或難以有效地對(duì)董事、高級(jí)管理人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)有資本因?yàn)槭切」蓶|，不能直接對(duì)改制企業(yè)審計(jì)檢查，大部分改制企業(yè)的會(huì)計(jì)報(bào)表也未接受社會(huì)審計(jì)監(jiān)督，因而國(guó)有小股東的權(quán)益無法得到保障。

三、完善法人治理結(jié)構(gòu)和保護(hù)國(guó)有小股東權(quán)益的建議

改制企業(yè)要真正形成協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，必須抓住法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)要求，在組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上下功夫。

1.經(jīng)營(yíng)權(quán)和決策權(quán)必須分開。這是實(shí)現(xiàn)相互制衡的基礎(chǔ)條件。規(guī)模較小的企業(yè)，經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)相對(duì)較少，董事會(huì)成員和經(jīng)營(yíng)層成員可以適當(dāng)重合，以減少管理成本，提高經(jīng)營(yíng)效率，但應(yīng)當(dāng)有超過半數(shù)的成員為非執(zhí)行董事。另外，外部董事是使董事會(huì)成為真正決策機(jī)構(gòu)的必要保障，也是公司利用“外腦”的重要形式。應(yīng)該逐步引入外部董事，尤其是規(guī)模較大的公司。

2.明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間的權(quán)責(zé)邊界。這是各負(fù)其責(zé)的重要前提。在健全組織框架、配備健全人員的基礎(chǔ)上，以責(zé)任為核心，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，明確治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界。通過清晰的權(quán)責(zé)配置，建立起權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一的責(zé)任體系。

3.規(guī)范各組織機(jī)構(gòu)的工作流程和程序。這是保證法人治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。在明確權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要規(guī)范董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的議事規(guī)則和辦事程序，使法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行制度化、具體化、流程化。比如，對(duì)規(guī)模較小的企業(yè)，董事會(huì)不設(shè)專業(yè)委員會(huì)，可委托經(jīng)理組織有關(guān)人員擬定相關(guān)方案，提交董事會(huì)審議。形成董事會(huì)決議過程中，董事個(gè)人如有不同意見，要明確寫明自己的意見；對(duì)于需提交股東會(huì)的重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，按程序提交股東大會(huì)審議，通過后由經(jīng)理組織實(shí)施。

4.建立對(duì)董事會(huì)及成員、監(jiān)事會(huì)及成員和經(jīng)理年度和任期績(jī)效的評(píng)價(jià)制度。這是考核各組織機(jī)構(gòu)及成員履職情況并予以獎(jiǎng)懲、調(diào)整的重要依據(jù)。可采用授權(quán)人評(píng)價(jià)、定性定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)、相互評(píng)價(jià)的辦法。比如對(duì)董事會(huì)，著重其從規(guī)范運(yùn)作、有效決策和貫徹股東意圖等方面評(píng)價(jià)；對(duì)董事個(gè)人，著重從其在履職義務(wù)、完成任務(wù)、工作結(jié)果上的工作表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5.強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督機(jī)制。這是加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)范運(yùn)作、保障小股東（包括國(guó)有）權(quán)益的重要舉措。內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)控系統(tǒng)監(jiān)督評(píng)審的一部分，應(yīng)在企業(yè)的董事會(huì)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，在公司章程中規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定，每年聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)一次，以彌補(bǔ)國(guó)有小股東不能直接對(duì)參股改制企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的缺陷。

四、結(jié)論

法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)有中小企業(yè)改制的核心。有效制衡，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，是建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)要求。合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)并明確界定各個(gè)角色的權(quán)責(zé)，規(guī)范工作流程和程序，建立評(píng)價(jià)制度，是實(shí)現(xiàn)各個(gè)角色相互制衡和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，借用外部監(jiān)督力量，是改善保障國(guó)有小股東權(quán)益的重要舉措。