人大要管住政府的“錢袋子”

人大管住、管好政府的“錢袋子”，是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重中之重。由此出發(fā)，將對(duì)人大制度的完善發(fā)生根本性的影響。為了達(dá)到目的，必須做堅(jiān)持不懈的努力。

一

在我國(guó)，政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)是人民代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并接受人大的監(jiān)督。人大審查、批準(zhǔn)、監(jiān)管政府的一切行為，其重點(diǎn)是政府的花錢行為，這是天經(jīng)地義的。而作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)管住、管好政府的“錢袋子”，管住、管好政府的花錢行為，責(zé)有攸歸、責(zé)無旁貸，因?yàn)榧{稅人選舉自己的代表，最主要的意圖之一就是為了讓他們代表自己去管好政府這個(gè)“仆人”，首先是管好“仆人”們別亂花錢。不但不能亂花錢，而且要花好錢，把錢花在刀刃上，花出最大的效益來。社會(huì)主義法治國(guó)家有許多具體任務(wù)，而人大管住、管好政府的“錢袋子”，正是所有任務(wù)的重中之重。

但毋庸諱言，我們的人大在管住、管好政府的“錢袋子”方面，總是受到公眾的責(zé)疑。

2008年12月23日《上海法治報(bào)》提及，我國(guó)每年有“3000億元公費(fèi)旅游”。據(jù)悉，溫州、貴州官員公費(fèi)旅游被媒體曝光后，溫州市紀(jì)委已針對(duì)干部出國(guó)（境）工作，擬訂了一系列強(qiáng)化管理的細(xì)則，比如，公務(wù)活動(dòng)應(yīng)占在外日程的三分之二以上；出訪一國(guó)不超過6天，出訪兩國(guó)不超過10天，出訪三國(guó)以上不超過12天。貴州要求領(lǐng)導(dǎo)干部因公出國(guó)學(xué)習(xí)考察后，要撰寫心得體會(huì)和考察報(bào)告，在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期摘登，確保領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)考察學(xué)有所獲。新疆則要求實(shí)現(xiàn)出國(guó)經(jīng)費(fèi)零增長(zhǎng)。《上海法治報(bào)》的評(píng)論指出，每年3000億元公費(fèi)旅游還要拿它說事，未免太侮辱百姓智商。輿論曝光了這么多的公款出游丑聞，丑聞暴露了那么多嚴(yán)重的管理漏洞，丑聞一次次證明了“出國(guó)考察報(bào)告”的欺騙性和形式性，貴州省吸取的教訓(xùn)竟是“要求撰寫考察體會(huì)”，只不過加了個(gè)“在媒體上定期摘登”，就當(dāng)做制度創(chuàng)新，并美其名曰“監(jiān)管干部出國(guó)的長(zhǎng)效機(jī)制”——如此無視公眾要求和侮辱公眾智商的規(guī)定，怎能不讓納稅人憤怒。有鑒于此，人們要求徹底廢除基層官員出國(guó)的“福利制度”，認(rèn)為“揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪”。與其出臺(tái)什么杜絕黨政干部出國(guó)（境）管理細(xì)則，不如徹底廢除基層官員出國(guó)的“福利制度”。道理很簡(jiǎn)單，靠體制內(nèi)的自我管理和權(quán)力自覺，就像自己的嘴咬不住自己的鼻子一樣。

除了公款旅游外，還有公款吃喝招待。據(jù)媒體報(bào)道，我國(guó)政府招待費(fèi)數(shù)目巨大，超乎想象，已成了全國(guó)皆知的秘密。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增至7571.05億元，12年間增長(zhǎng)了6.60倍；行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升至18.73%。而“行政管理費(fèi)用”中的相當(dāng)大的一部分就是所謂“招待費(fèi)”。現(xiàn)在招待費(fèi)是個(gè)筐，什么都可以往里裝，這也成了全國(guó)皆知的秘密。在招待費(fèi)這個(gè)名目下，在幾乎所有的上不得臺(tái)面的支出都可以糊弄過去的情況下，有多少招待費(fèi)真正用在公務(wù)行為上，或者說有多少招待費(fèi)招待了不該招待的人？

有人估計(jì)，“招待費(fèi)”現(xiàn)在也“隨行就市”地從若干年前的每年公款吃喝1000多億元飆升到了每年3000多億元。

兩個(gè)“3000多億元”是什么概念？

全國(guó)有2800多個(gè)縣，假定貧困縣有1000個(gè)，那么，只要省下公款旅游、公款“招待”6000億中的1/6，每個(gè)貧困縣就可分得1個(gè)億。現(xiàn)在，“希望小學(xué)”的開辦，以20萬(wàn)元為標(biāo)準(zhǔn)。那么，1個(gè)億就可辦500個(gè)小學(xué)，多少嗷嗷待哺的農(nóng)村兒童可以因此得福？

問題在于誰(shuí)來“釜底抽薪”地“徹底廢除基層官員出國(guó)的‘福利制度’”？指望地方政府自律，似乎有點(diǎn)難，看看溫州、貴州的那些具有“欺騙性、形式性”的“新規(guī)定”，“政府”們恐怕實(shí)在也難以還嘴。媒體們的評(píng)論憤怒地指出：“所謂黨政干部出國(guó)考察，早就演變成了公費(fèi)旅游，這是婦孺皆知的事情。每年3000多億元的公款，就這樣被一些官員在‘瀟灑走一回’中化為烏有了，這也是公開的秘密。既然如此，如果還要羞羞答答、遮遮掩掩地拿它說事，那未免太侮辱老百姓的智商。”

那怎么辦？唯一的辦法就是讓人大這個(gè)把錢交給政府去花的權(quán)力機(jī)關(guān)來管。人大把政府的“錢袋子”管住了，管好了，只允許政府花錢時(shí)如此如此，不允許政府如彼如彼，否則就撤你的職、摘你的烏紗帽，看它還敢不敢胡來？只有這樣的人大，才是真正的人民代表大會(huì)，才是納稅人信得過的行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)；人大只有“一朝權(quán)在手，便把令來行”，真正代表納稅人的利益，反映納稅人的意志，才能真正代表人民行使權(quán)力；也只有人大真正在起著這樣的作用時(shí)，社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，才具備成功之基本條件。因此，毫無疑問，人大管住、管好政府的“錢袋子”，是社會(huì)主義法治國(guó)家的重中之重。

二

那么，我們的人大是否管住、管好了政府的“錢袋子”呢？

中國(guó)體改研究會(huì)公共政策研究部高級(jí)研究員馬宇先生是這樣不屑一顧地說的：“至今為止，我們連現(xiàn)行的政府預(yù)算都未做到規(guī)范和透明，不用說民眾，就是名義上的審查機(jī)構(gòu)——同級(jí)的人民代表大會(huì)，也基本處于無能為力的狀態(tài)，何談約束？”他甚至于這樣說：“……地方人大審查就不必說了，想必專家也知道咱中國(guó)的國(guó)情……”（《南方周末》2009.1.8）

上述公款旅游、公款招待的驚人事實(shí)已在一定程度上作了回答。此外不妨看看人大是怎么去管的。

人大之“管”政府的“錢袋子”，最重要的一環(huán)是每年人大開會(huì)時(shí)審議政府的財(cái)政報(bào)告。現(xiàn)在，全國(guó)各地，從中央到地方，大多數(shù)人大代表在審議政府財(cái)政報(bào)告（計(jì)劃草案、預(yù)算草案等，下同）時(shí)，手頭只有相當(dāng)簡(jiǎn)單的資料，憑這樣簡(jiǎn)單的資料，代表們能夠細(xì)悉政府究竟是想怎么花錢的么？所謂“財(cái)政報(bào)告”，主要內(nèi)容就是政府的收支。“收”的方面，分類、款、項(xiàng)、目4級(jí)，共有6類、40余款、300余項(xiàng)、700余目；“支”的方面，設(shè)類、款、項(xiàng)3級(jí)，分別有17類、170余款、1100余項(xiàng)。例如支出方面的“一般公共服務(wù)類”有32款，包括人大事務(wù)、政協(xié)事務(wù)、政府辦公廳（室）及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)、共產(chǎn)黨事務(wù)、民主黨派及工商聯(lián)事務(wù)等等。全國(guó)上上下下、大大小小的代表，有誰(shuí)見過“人大事務(wù)”、“政府辦公廳事務(wù)”、“共產(chǎn)黨事務(wù)”究竟計(jì)劃花多少錢、為什么花這些錢、由誰(shuí)在花、怎樣花的報(bào)告么？如果沒有，怎么可能不“失職”、“失察”呢？

可喜的是現(xiàn)在出現(xiàn)了這樣幾種現(xiàn)象：

其一，從2003年起，廣東省舉行人大會(huì)議時(shí)，政府提供給人大代表的審議材料“厚達(dá)1尺多”、“單手提不動(dòng)”。這是重視人大管錢權(quán)力的表現(xiàn)。

其二，廣東的這一做法，正為部分省市所仿效。

其三，根據(jù)《政府信息公開條例》，現(xiàn)在，人大代表乃至非代表的任何公民，都可以申請(qǐng)了解政府的財(cái)政收支了。

據(jù)2008年12月26日的《新華時(shí)評(píng)》可知：上海市政府領(lǐng)導(dǎo)同志表示，艱苦奮斗是我們的優(yōu)良傳統(tǒng)，當(dāng)前更要進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)儉意識(shí)，勤儉辦一切事情，節(jié)約辦一切活動(dòng)。《新華時(shí)評(píng)》還特別贊揚(yáng)了上海市嘉定區(qū)、楊浦區(qū)和閔行區(qū)的一些節(jié)約開支的做法。據(jù)筆者了解，閔行區(qū)還在試行財(cái)政收支方面的改革。

我們有理由期待全國(guó)各地的各級(jí)人大與人大代表，從中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)社會(huì)法治國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略部署的高度要求出發(fā)，實(shí)實(shí)在在地、認(rèn)認(rèn)真真地、嚴(yán)肅嚴(yán)格地管住、管好政府的“錢袋子”。

三

以上所論，大抵還只是停留在“社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)”中人民代表大會(huì)管好納稅人的錢這一方面，亦即只是論及法治國(guó)家建設(shè)中的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”意義這一方面。而這對(duì)法治國(guó)家建設(shè)來說，雖屬“重中之重”，卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我認(rèn)為，從人大管住、管好政府的“錢袋子”出發(fā)，認(rèn)認(rèn)真真、切切實(shí)實(shí)去做，勢(shì)必會(huì)對(duì)人大制度的完善發(fā)生根本性的影響。

首先，人大要管錢，人大代表就必須懂得如何去管。現(xiàn)在人大代表的選舉，大抵是不考慮他們是否懂得管錢的。多年以來，媒體也罷，街談巷議也罷，對(duì)不少歌唱得好、舞跳得好、戲演得出色、步跑得飛快者之被選任人大代表、政協(xié)委員，多有非議。這些非議不能說全不合理。不用說，這些明星是群眾中的佼佼者，也可說是民族的驕傲。但讓他們?nèi)プh政、管政府的“錢袋子”，卻又未必合適，也難為了他們。何況，其中有的人干脆不買這個(gè)“賬”，有的人很少參加會(huì)議，有的人會(huì)上“言不及義”，甚至有個(gè)別人連招呼也不打就移民外國(guó)了。如此等等。這樣，一旦認(rèn)認(rèn)真真也按“懂得管錢”為重要條件的要求去選舉代表，代表總體的素質(zhì)、代表大會(huì)的作用，就會(huì)連類而及地起重大的變化。

其次，人大管錢，就一個(gè)都不能選政府官員當(dāng)人大代表。現(xiàn)在的情況是，各地人大代表中，程度不一地都有較高比例的政府官員。那就意味著讓官員們自己管自己，“審議”、“監(jiān)管”云云，輕者大打折扣，重者形同虛設(shè)。人大會(huì)議審議財(cái)政報(bào)告之形式主義、走過場(chǎng)，以至文過飾非、連稍微像樣的《簡(jiǎn)報(bào)》都拿不出來，就是明顯的反映。因此，如果為保證人大管好政府的“錢袋子”而讓政府官員各就其位去“從政”，不再擔(dān)任人大代表，那么，代表的總體結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生根本性的變化，代表大會(huì)的作用也將大大增強(qiáng)。

再次，人大要管錢，人大代表要有時(shí)間研究政府的財(cái)政報(bào)告，要有時(shí)間調(diào)查政府之花錢是否合理，就再也不能兼職。新代表就任前的培訓(xùn)中，都被“哼哼告誡”代表兼職的“優(yōu)點(diǎn)”，什么“可以緊密聯(lián)系選民”、“與選民零距離接觸”云云。這其中忽視了一個(gè)基本的道理：“緊密聯(lián)系”、“零距離接觸”的只能是本單位的選民，而人民代表不僅僅是代表所在單位的選民的。省人大代表，代表的是全省的選民；市人大代表，代表的是全市的選民。沒有時(shí)間，何來“聯(lián)系”，何來“接觸”？更不要說為管住政府的“錢袋子”，花足夠的時(shí)間去聽取本單位之外的許多選民的意見了。因此，為管好“錢袋子”，我們的代表制度必須作重大的改變。

總之，人大代表的資格，人大代表的成分、結(jié)構(gòu)與活動(dòng)，人大代表的選舉乃至整個(gè)人大代表制度，都可能因應(yīng)人大“管錢”的要求，而發(fā)生重大的改進(jìn)。這種改進(jìn)，對(duì)選民有一千個(gè)好處，對(duì)國(guó)家有一千個(gè)好處，對(duì)民族有一千好處，同樣，對(duì)人大制度的完善也有一千個(gè)好處，而無任何壞處。

真要“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”么？那就從人大管住政府的“錢袋子”做起吧！

（作者單位：上海政法學(xué)院）