積極推進小額貸款公司試點 逐步改善海南縣域金融服務

當前，在我國縣域大部分地區金融產品少、金融服務方式單一、金融服務質量和效率不適應縣域經濟發展和中小企業、三農、個體經營者多元化金融服務需求的問題仍然突出。為了進一步完善金融組織體系，推進金融產品和服務方式創新，以點帶面，促進建立和完善多層次、廣覆蓋、可持續、低成本的縣域金融服務體系，人民銀行、銀監會于2008年5月4日正式發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱指導意見），在全國范圍內推廣小額貸款公司試點。在指導意見推出后短短數月之間，全國大多數省市迅速制定了相關管理辦法，組建了一大批利用自有資金發放小額貸款的非金融公司，形成了可觀的業務規模、良好的經營形勢和積極的社會反響。

一、小額貸款公司試點的進程與成效

2005年5月，人民銀行召集陜西、山西、四川、貴州、內蒙古等五省區相關人員在北京召開小額貸款公司試點座談會，部署開展以改善縣域中小企業、三農、個體經營者的信貸服務為宗旨的創新試點。在此基礎上，人民銀行提出了試點的四項指導原則。一是“只貸不存”，小額信貸公司應由5個以下自然人以自有資金發起成立，嚴禁非法集資攬儲，試點資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發資金形式。二是小額信貸利率不能超過基準利率的四倍。三是主要服務于“三農”。四是只能在所在的行政區域，原則上不能跨區域。試點的主旨是為民間金融提供一條正常的投資渠道，進而培育競爭性的農村金融市場。2005年12月，首家小額貸款公司在山西省組建成功。截至2007年末，試點組建的7家小額貸款逾期貸款率為0.63%，平均貸款利率在18%左右，資產利潤率約為16%。

經過三年的實踐和驗證，五省區試點小額貸款公司幾乎都取得了良好的經營效果和社會反響。在此基礎上，人民銀行和銀監會把這項積極的試點活動在全國范圍內推廣，并且以指導意見的方式，將試點中的典型做法上升為指導性原則，結合適度靈活性原則，把小額貸款公司市場的準入審批、監管、風險處置的權限下放至各省市政府。該指導意見正式發布后，各省市迅速行動起來，按照指導意見中的主要規則，結合本地實際和試點操作的需要，制定了各自的小額貸款公司試點管理辦法。2008年7月25日，浙江省率先發布了小額貸款管理辦法，隨后河北、內蒙古、江蘇、上海、北京、貴州、山西、陜西等省市陸續發布了小額貸款管理辦法。

由于這項創新性的試點符合投資者的愿望，同時滿足了縣域中小企業、個體經營者、居民的微型金融需求，所以在較短時間內，各省市建立起了一大批試點小額貸款公司。截至2008年末，河北省批準146家，浙江省批準55家，上海市批準17家，內蒙古開業20家、籌建130家，重慶市批準10家、籌建110家。這些省市不僅快速建立起一批小額貸款公司，在較短時間內發放一大批中小企業、三農信貸，而且迅速形成了經濟效益和社會效益。

二、小額貸款公司服務的市場需求與試點意義

現階段，我國銀行業市場化改革取得了決定性的成果，但由于長期以來的嚴格金融市場準入限制，地方性、中小金融機構發展受到抑制，民間借貸又長期處于地下經營，使得小額、臨時、急需型的信貸需求缺乏相應的對口金融機構。大型銀行盡管基本上完成了市場化改革，但出于信貸客戶定位、流程規范、成本等因素，大型銀行不適應提供此類的分散、微型的信貸服務，使得中小企業、三農、個體經營者的相關信貸需求難以獲得滿足。這種局面不僅制約了中小企業、三農、個體經營者的發展和便利，也給地下錢莊、臺會、民間借貸等非正規金融活動提供了土壤，在一定程度上留下了局部風險、金融秩序、公共道德上的隱患。

正因為如此，小額貸款試點對于彌補金融組織體系中的殘缺，增加有效的、靈活的、具有針對性、便利性的信貸供給，擠壓非正規金融活動的空間，建立有效的金融機構發展、壯大、競爭市場氛圍，具有重要意義。這種創新尤其對海南省具有特殊意義，現階段海南省已只有兩類銀行機構，大型銀行和農村信用社。由于大型銀行的經營特點，而且正處于業務轉型之中，幾乎無暇顧及中小企業、個體經營者的信貸需求。而農村信用社也正在改革和業務轉型之中，面對廣泛的中小企業、個體經營者，短期內也難以充分滿足其靈活、快捷、分散的信貸需求。在近年來的國家信貸競爭模式中，大型銀行信貸主要投放于大型企業、經濟發達地區，海南省在這些方面幾乎都處于劣勢地位。因此，地方性中小金融機構對于地方信貸資源的有效配置起著決定性的作用，這正是海南省金融組織體系中的短板和不足，造成了海南省絕大多數中小企業、個體經營者只能依靠商業信用、內部融資、民間借貸、地下錢莊來解決自己的信貸需求。而且小額信貸公司在經營中逐漸成熟，培養了大量人才和掌握了專業技能，聚集了資本和擴大了規模，也為壯大升級為村鎮銀行、貸款公司、地方商業銀行提供了市場主體基礎。所以，小額貸款公司試點對于健全海南省金融組織體系，提高信貸供給水平和信貸服務效率，提高海南省在國家信貸資源配置競爭中的活力，活躍中小企業和個體經營，抑制非正規金融活動，具有遠比其他省市更為重要、緊迫、積極的意義。

三、小額貸款公司的性質

小額貸款公司是由企業法人、自然人和其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，嚴禁非法集資攬儲，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。作為非金融的企業法人，小額貸款公司有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。小額貸款公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任。小額貸款公司執行國家金融方針和政策，在法律、法規規定的范圍內開展業務，自主經營、自負盈虧、自我約束、自擔風險。其合法的經營活動受法律保護，不受任何單位和個人的干涉。

由于小額貸款是非金融法人，以自有和少量規范性拆借資金發放貸款，所以在管理、經營、風險、影響等方面，與一般的非金融企業無異。其規模小、股東人數少、營業范圍屬地化，法人治理和經營管理也相對容易。日常經營比較專業化，經營狀況受到比一般非金融企業更為嚴格的監測，通過支付結算、征信、拆借和票據貼現等方式參與、利用金融體系網絡、信用等基礎設施的機會和規模極小，不會對金融基礎設施產生不良影響。

四、小額貸款公司的經營特點

作為非金融公司，小額貸款公司應按照《公司法》要求，建立健全內控制度，制定穩健的議事規則、決策程序和內審制度，完善公司治理結構。而作為經營有限金融業務的非金融企業，指導意見和各省市的管理辦法要求其建立健全貸款管理制度，明確貸款流程和操作規范，并且小額貸款公司向股東及其關聯方的貸款余額不得超過股東的出資額。小額貸款公司依照有關程序對貸款項目進行自主評估和獨立決策，有權拒絕各級行政管理機關為具體項目提供貸款的指令。金融監管部門還要求小額貸款公司加強對貸款項目的風險評估審查，加強對貸款項目的跟蹤，完善對貸款企業或個人的事前、事中、事后管理，強化內部監控，防范道德風險，保證合法合規經營。而且，小額貸款公司還需要建立審慎規范的資產分類制度和撥備制度，準確進行資產分類，充分計提呆賬準備金，確保資產損失準備充足率始終保持在100%以上，全面覆蓋風險。原則上，小額貸款公司還應按照國家有關規定建立健全企業財務會計制度，真實記錄和全面反映其業務活動和財務活動。

為了與最高法院司法解釋的精神一致，大多數省市規定小額貸款公司貸款利率上限不得超過人民銀行公布的同檔次基準利率的4倍，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0.9倍，具體浮動幅度按照市場原則自主確定。小額貸款公司應按照中國人民銀行利率報備政策的要求，向當地人民銀行分支機構按時、準確、真實地報備有關利率。貸款期限和貸款償還條款等合同內容，由借貸雙方在公平自愿的原則下依法協商確定。小額貸款公司還應按照中國人民銀行征信中心的規定程序接入信貸征信系統，及時、準確、完整地向信貸征信系統提供借款人、貸款金額、貸款擔保和貸款償還等信息，并在信貸業務審批和管理中查詢借款人的信用報告。

小額貸款公司發放貸款，被要求按照“小額、分散”的原則，面向農戶和小型、微型企業提供信貸服務，著力提高服務覆蓋面。小額貸款公司的貸款投向應符合國家宏觀調控政策和產業政策，一般要求以短期小額貸款為主，對同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。

五、小額貸款公司的經營風險、監管與風險處置

小額貸款公司的不吸收存款、有限拆借、自有資金放貸的性質決定了它相對于地方政府、監管部門、社會而言，它只是低杠桿、低風險的企業。由于不吸收存款，就不存在貨幣乘數的放大效應，由于拆借金額有限和對象有限（只限于向兩家銀行拆入資金，總額不超過凈資本的50%），也不存在系統性的傳染效應和擠兌效應。對于股東而言，風險則是可以根據資本收益率預期、股東對風險的態度（偏好、厭惡、中性），應用金融技術和管理手段來實施精確控制的，無論風險大小，只是對少數股東而言，也不會傳遞給其他企業、居民、社會和政府。因此，在控制住其非法集資行為的前提下，小額貸款公司的風險對于政府、社會和大眾而言，實際上與其它非金融企業的風險水平和影響沒有任何有意義的區別。

按照指導意見，小額貸款的主監管權和風險處置責任被授予了省市政府指定的主辦部門，其他部門如工商、金融辦、人民銀行和銀監會派出機構根據法定授權，對小額貸款從事的金融業務實施獨立的監管。一般而言，具體監管由其所在的縣市職能部門負責。而小額貸款涉及的銀行間市場、利率、支付結算、征信、反洗錢、金融統計由人民銀行負責管理。為了有效監測風險，監管部門一般會要求小額貸款公司于每季首月15號之前將上季的資產負債表、損益表、現金流量表、貸款明細表、貸款發放情況匯總表、貸款五級分類表等報送監管機構。小額貸款公司的其他資格、資質、稅務、安全則由相應的政府部門負責實施監管。

為了應對可能的風險，指導意見要求省政府指定部門（大多數省市指定金融辦）負責指導和督促各級政府加強對小額貸款公司的監管，建立小額貸款公司動態監測系統，及時識別、預警和防范風險，指導市、縣（市、區）政府處置和防范風險。各市、縣（市、區）政府相應建立風險防范機制，督促有關部門建立管理制度，落實監管責任。建立處置非法集資聯席會議制度，及時認定非法或變相非法吸收公眾存款及非法集資的行為，加強對小額貸款公司資金流向的動態監測，強化對貸款利率的監督檢查，及時認定和查處高利貸違法行為。小額貸款公司在經營過程中，若有非法集資、變相吸收公眾存款等嚴重違法違規行為，由縣級政府負責查處，并由相關部門吊銷營業執照，并追究公司主要負責人的法律責任。如果小額貸款公司違反管理規定，人民銀行、工商、中國銀監會派出機構等部門根據各自職能，有權采取警告、風險提示、約見小額貸款公司董事或高級管理人員談話、質詢、責令停辦業務、取消高級管理人員從業資格等措施，督促其整改。如果小額貸款公司出現嚴重危害社會安全、秩序的事件，則由省市政府全權負責處置，并承擔政治、財務、道義責任。

六、結合海南省實際，積極有效地推進小額貸款公司試點

由于海南省欠發達、中小企業弱小、三農比例高、城市化程度低、金融組織不健全、金融產品和創新動力不足等特點，為推進小額貸款公司在指導意見基礎上的試點，應該結合海南省經濟、社會發展現實，在可操作的框架內對指導意見進行創造性地調整。

第一，小額貸款公司貸款利率上限不得超過同檔基準利率的4倍，對民間資本具有一定的吸引力。最高法院有關司法解釋規定利率超過基準利率4倍為高利貸，不受法律保護。目前，海南省民間借貸利率比正規金融利率高出約3倍，小額貸款公司貸款利率浮動幅度顯然是有利于民間資本參股小額信貸公司。海南可以利用這一優勢，吸引更多的資本進入海南的小額貸款領域。

第二，出臺小額信貸公司組建方面的相關優惠政策，如發起人持股比例上調，適度降低小額貸款公司注冊資本的規模，并減免最初兩年的營業稅等。這一方面便于快捷地組建，另一方面也便于將來小額貸款公司的管理和操作。

第三，當出現風險時直接吊銷小額信貸公司的營業執照。風險是海南省在辦不辦這個問題上考慮得最多的因素，由于小額信貸公司是非金融公司，就注冊和破產的各種審批程序而言其實與普通的公司并沒有實質上的區別，出現風險后的破產處置成本、社會影響等遠遠小于金融機構，其風險是可控的、局限的，波及面是有限的。在實際操作過程中如果有個別小額信貸公司出現違規風險，可以由工商部門直接吊銷營業執照，社會影響也會降到最低。

第四，人民銀行和銀監會派出機構可以實現對小額信貸公司風險進行即時監測。小額貸款公司應按時向人民銀行和銀監會派出機構報送資產負債表、損益表、現金流量表、貸款明細表、貸款發放情況匯總表、貸款五級分類表等材料，人民銀行和銀監會派出機構據以對其業務開展情況和風險水平進行分析、監測，從而實現小額貸款公司風險的早期預警與可控。

對比其他南方省市，盡管海南省在研究、起草小額貸款公司試點管理辦法方面起步早、立意深遠、有創見，但審議、修改、批準過程冗長，動作緩慢，現在已遠遠落后于大部分省市。我們應明斷形勢，抓住時機，加緊工作，果斷決策，盡快發布相關管理辦法。積極動員省內企業和民間資本，有效指導，悉心培育，高效審批，迅速抓出小額貸款公司試點的成效，緩解中小企業、三農、個體經營者的融資難題，助推海南省新階段的社會經濟持續、全面、穩健發展。■