國外巨災保險制度及其對我國的啟示

摘 要：當前，我國的巨災保險制度建設正受到空前的關注。本文從域外視角先后考察了美國、英國、法國等國外巨災保險制度的相關概況，并在此基礎上，總結出各國巨災保險制度共通性的經驗：巨災保險運作模式大體有三種；巨災保險多有相應立法予以肯認；巨災保險風險轉移機制非單一化。進而從中得出對我國的啟示，即我國巨災保險制度的構建首先需要法律支持，應當因地制宜地借鑒國外巨災保險法律制度。

關鍵詞：巨災；巨災保險；啟示

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）01－0066－05

一、問題的提出

在2008這一年里，從南至北，從西到東，巨災幾乎不曾離開國人的視線：“1·25”南方低溫雨雪冰凍災害、“4·28”膠濟鐵路重大事故、“5·12”汶川大地震、6月南方九省暴雨洪災、“8·30”攀枝花——會理地震……在這一場場危及人民群眾生命財產的巨災中，整個保險行業一而再再而三地被推上了社會輿論的風上浪尖，其中，保險業在巨災面前的保障乏力問題也愈加凸顯。以南方低溫雨雪冰凍災害為例，據統計，因災直接經濟損失1516.5億元(注：損失數據來自2008年4月22日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上國家發展和改革委員會主任張平所作的《國務院關于抗擊低溫雨雪冰凍災害及災后重建工作情況的報告》。)，而截至2008年4月16日，保險業共賠付42.9億元，僅占損失的2.8%左右（注：資料來源：新華網2008年4月23快訊。）。再看汶川大地震，其造成的直接經濟損失達8451億元，但僅獲得來自保險業的賠付18.06億元(注：資料來源：《財經網》2008年9月27日報道。)，保險賠付的慘淡不言而喻。對此，問題的癥結何在？筆者認為，保險賠付的慘淡恰恰充分暴露了我國巨災保險制度的嚴重缺位，這就是問題的關鍵所在。當前，我國正在加快巨災保險制度建設，在沒有歷史相關經驗參照的情況下，借鑒國外巨災保險制度的有益經驗成為目前較好且必經之選擇。基于此，筆者擇取美國、英國、法國、日本等諸國巨災保險制度予以介紹，以期對我國巨災保險制度的構建有所裨益。

二、國外巨災保險制度概況

（一）美國

美國國會先后頒布一系列法令，以此來促進本國巨災保險業的發展，比如《全國洪水保險法》（1968），《洪水災害防御法》（1973）、《洪水保險改革法》（1994）等等。美國的巨災保險主要通過政府巨災保險計劃來實施。美國的政府巨災保險計劃通常實施時間較長，而且類型較為齊全，主要有聯邦政府保險計劃和州政府保險計劃兩種類型。其中聯邦政府保險計劃受聯邦政府財政支持，比如“美國洪水保險計劃”（National Flood Insurance Program，簡稱NFIP）、“美國農業巨災保險”等等。而州政府保險計劃一般沒有州政府或聯邦政府的支持，主要依靠攤派、再保險、借款來進行損失融資，其包括加州地震局、夏威夷颶風減災基金和佛羅里達州居民財產保險公社等等。另外，為了進一步分散巨災風險，美國建立了巨災保險基金，同時大力推行巨災保險證券化（比如巨災保險期貨、巨災保險債券等），將巨災風險從保險市場向資本市場轉移。在此，為了便于對美國巨災保險制度的概況有整體性及趨同性的了解，筆者以“美國洪水保險計劃”（NFIP）為例具體進行分析。

NFIP實質上是一個由法律確立的、全國性的保險集合，它向民眾簽發單獨的洪水保單，由政府部門進行管理和資金運作——NFIP由聯邦緊急事務管理署（FEMA）的減災部管理，其資金由全國洪水保險基金負責積累。具體來說，就實施方式而言，NFIP有“法定洪水保險購買要求”，例如，聯邦機構或由聯邦監管的借貸機構在向特別洪水風險區的收購或建筑行為提供資金或貸款時，必須要求其擁有洪水保險。就保險費率而言，在NFIP成立之初，其保險費率框架中就包含兩類財產：一類是按照完全精算費率承保的建筑，另一類是按貼補的低費率承保的老建筑。其中精算充足費率適用于居住在百年一遇洪水風險地區以外的居民，以及居住在該地區以內，但是其建筑是在聯邦政府提供了洪水保險費率圖（FIRM）之后，按照洪水風險程度建造或改建的建筑。就承保范圍而言，根據NFIP的承保規則，承保范圍主要包括：只承保250000美元以下的損失；對間接損失不保；只按實際現金價值而非重置價值承保；保險限額是基于總損失而不是每次事故損失等。就投保而言，NFIP的承保著眼于社區而非個人，只有居住在符合條件的社區的房屋所有人才能購買洪水保險。就災后償付能力而言，NFIP幾乎沒有喪失償付能力的可能，因為NFIP受聯邦政府財政支持，有權隨時向美國財政部借款(注：需要注意的是，雖然美國聯邦政府是洪水風險的承擔者，但是其承擔風險的程度也是有嚴格限制的——聯邦政府只是在必要的時候通過有息貸款或特別撥款的形式為NFIP提供資金。一般而言，NFIP都是“自支持”的，也就是說，其運作所需的資金全部來自于收取的保費，而不會給納稅人造成負擔，在大災的年份也不會嚴重地削弱國民經濟。)。此外，NFIP也鼓勵社區和個人的減損措施，比如1994年《洪水保險改革法》規定，對計劃實施減災工程的州和社區提供經濟援助。

（二）英國

目前，英國已經建立了較為完善的巨災保險制度。在承保主體（即巨災保險的提供方）方面，英國的巨災保險僅由保險公司承保，政府在巨災保險體系中不承擔承保責任。以英國的洪水保險為例，政府不參與洪水保險的經營管理，也不提供洪水保險，洪水保險的提供方全部為保險公司。如果私營保險公司自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內，投保人可以自愿在市場上選擇保險公司投保。在風險控制方面，英國的巨災保險由于全部由保險公司承擔，并且政府也不對巨災保險提供再保險方面的支持，因此，英國的保險公司在提供巨災保險時，均要求政府進行大量的防洪工程建設以及提供巨災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品，以使巨災保險損失控制在可以承受的范圍之內。也就是說，只有在政府履行了上述職責后，保險公司才提供巨災保險。由此看來，英國保險公司提供巨災保險的風險控制主要依賴于政府進行的防洪工程以及通過商業再保險公司分散巨災保險風險。此外，英國政府特別注意發揮保險行業協會在巨災保險中的作用，比如政府與作為民間機構的保險行業協會簽訂洪水保險合作協議，規定政府履行防洪工程建設和提供洪水方面的公共產品，但行業協會的會員必須同意在政府職責履行的前提下提供洪水保險業務。

（三）法國

1982年7月13日，法國頒布了《THE FRENCH NAT SYSTEM》法，建立了自然災害保障體系。承保范圍包括：地震、洪水、火山爆發、海嘯、地陷、山體滑坡、風暴（風速達到每小時145公里以上）等七類風險。巨災保險通過擴展現有財產險（包括火險、營業中斷險、機動車輛險等）保單保險責任的方式由保險公司經營，任何購買上述財產險保單的投保人被強制要求購買自然災害附加險。巨災保險費率由政府確定，包含于財產險保單費率之中（約為財產損失險或營業中斷險綜合費率的12%，車險為同一標的火險和盜搶險保費的6%）。免賠率由各公司承保政策決定，但法律設置了下限，民居和汽車的最低免賠額是1500法郎；商業財產是財產價值的10%，但不得低于4500法郎；營業中斷是三個工作日，但不得低于4500法郎。保險公司可以選擇是否將巨災風險向國有再保險公司——法國中央再保險公司（Caisse Centrale de Reassurance，簡稱CCR）分保。分給CCR的保險責任CCR必須接受，并按法律規定自行提取準備金和安排再保險；一旦中央再保險公司的巨災保險準備金耗盡，剩余責任由政府承擔。政府作為最后的再保險人，提供最終賠付保證。據統計，1982年以來，所有年份的所有被宣布為巨災的賠款都是從當年保費收入和CCR準備金中支出的，事實上法國政府從未動用過最終賠付保證金。

（四）挪威

挪威是自然災害比較頻繁的國家，其巨災保險體系的最大特點是商業化運作和商業化管理，政府參與程度較低。但是在挪威，巨災保險被納入強制保險體系，挪威法律規定山體滑坡、洪水、暴風雨、地震和火山爆發等五種自然風險作為財產保險的擴展責任，屬于強制保險，其保費附加在所有售出的火險保單之中。巨災保險賠償限額為實際損失的85%，即設置了15%的免賠率。同時，為配合強制保險的實施，挪威議會于1979年立法建立挪威自然災害基金（Norwegian Natural Perils Pool，簡稱NNPP），并于1980年實施，其中在挪威所有經營巨災保險業務的保險公司均是NNPP的成員單位。挪威立法規定，所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保險收入納入基金。基金的作用主要表現在：一是在保險公司間分散巨災風險導致的損失；二是建立針對巨災風險的再保險機制；三是在基金與成員單位間建立一個契約以應對自然災害所導致的損失。基金由隸屬于政府的一個專門委員會來管理。并且法律規定，凡巨災保險責任范圍內的所有損失都必須告知基金管理委員會，由委員會根據各公司火險費率高低及市場份額將總損失在成員公司間分攤。對每次巨災，委員會均會制定統一的理賠方案，以保證各公司理賠口徑的一致性。據統計，通過多年的積累，截至2003年底，NNPP對每次巨災的賠付能力已經達到5000萬歐元，并為每次巨災風險購買了8.75億歐元的再保險。

（五）西班牙

西班牙的巨災保障體系建立于1940年，在1990年以前一直由政府部門負責管理。1990年后，西班牙的巨災保障體系開始以法律為基礎，以保險的方式由保險企業即是西班牙保險賠償聯合會（Consorcio de Compensacion de Seguros，簡稱CCS）來運作(注：該聯合會是一個向財政部負責的獨立法人，總部設在馬德里，它有自己的資產，行為受私法管轄。)。具體說來，從保障范圍看，西班牙巨災風險保障范圍包括自然災害和社會政治風險兩種(注：其中自然災害承擔洪水、地震和海嘯、風暴、火山噴發、隕石墜落等五種責任，社會政治風險承擔暴亂、恐怖活動、和平時期的軍事行動及叛亂、分裂等五種責任。)。從承保方式看，西班牙巨災風險的承保方式有三種：一是采取強制性附加保險。投保人只要購買財產險、車險（不含責任險）保單和個人意外傷害險保單就必須購買巨災保險，其保險金額同主險保單相同。二是通過保險公司承保，投保人在購買財產險和人身意外險基本保單時必須附加巨災保險。保險公司每月向CCS交保費，CCS付5%手續費給保險公司，保險公司相當于CCS的代理人。三是即使基本保單包括了巨災風險責任，投保人也要強制附加巨災保險，保險公司要向CCS交這筆保費，因為一旦保險公司破產或償付能力不足，CCS將負責清償責任。從保險費率看，西班牙保險費率全國相同，但不同標的實行不同費率，如商業風險0.18‰，工業風險0.25‰，公共設施風險0.34‰等。從保險責任看，巨災保險只負責賠償直接的物質損失，非物質損失和間接的物質損失將不負責賠償，其中清理費、施救費賠償限額僅為4%。從保險賠償看，一方面被保險人可直接向CCS索賠，或向保險公司索賠，再由保險公司轉給CCS。另一方面，被保險人要提供原始保單、保費收據和銀行賬戶，CCS扣除免賠后，通過銀行直接將賠款付到被保險人賬戶上。其中，在接到保戶索賠后，CCS負責查勘理賠。此外，在巨災保險基金的管理使用上，巨災保險基金要單獨提取，單獨立賬。當巨災保險基金達到年保費收入的200%后交稅，當巨災基金全部用完后，可向國家有關部門申請資金，國家提供無限額擔保。同時巨災保險理賠要接受保險監管機關和國家審計機關的審計。

（六）土耳其

土耳其處于地震多發地帶，地震曾給土耳其國民經濟造成巨大損失，特別是在土耳其1999年Marmara大地震后，土耳其政府意識到必須建立巨災（地震）保險制度來防范地震風險給國家造成的損失。2000年土耳其政府在世界銀行的協助下建立了巨災保險共同體（Turkish Catastrophic Insurance Pool，簡稱TCIP），由此也確立了土耳其巨災（地震）保險制度（TCIP），成為發展中國家地震保險制度的新嘗試。具體說來，土耳其的地震保險是由保險公司、政府和國際組織（世界銀行）共同合作經營，其主要特點是：通過立法，要求所有登記的城市住宅必須投保強制性地震保險；強制性地震保險的保額為25000美元，超過的部分實行商業性自愿保險；強制性地震保險條款全國統一，并獨立于火災保險；基礎費率的厘定根據地震區域、土地和建筑物結構的風險類別進行劃分；TCIP管理機構由政府代表、商業保險公司和學術界共同組成；國內商業保險公司均為TCIP成員，并按照市場份額共同承擔風險；建立國家巨災準備金，并保持充足的賠償資本金，以降低巨災對政府的財務風險。

（七）日本

為了應對巨災風險以及促進本國巨災保險業的發展，日本政府頒布了與巨災保險相關的一些法令，比如《災害對策基本法》、《地震保險法》等等。由于日本乃地震多發國家，作為巨災保險之一的地震保險在日本較為典型，故筆者在此以日本地震保險為例作相關考察。

日本的地震保險法律制度是通過一系列法令逐步確立起來的。1964年日本新瀉地區爆發7.5級地震，造成大量人員傷亡，此后日本政府和民眾對地震風險非常重視。1966年日本國會制定了《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》，初步建立了日本地震保險體制，即建立了以資助受災災民安定生活為目的，政府的再保險為前提的高公共性的災害保險，由政府對商業保險公司承擔的地震保險責任的一部分進行再保險。其中，《地震保險法》將可保的對象限定于居住的住房、生活用品，但價值超過30萬日元的貴重物品不在承保范圍之內，貴重物品的損害可以通過選擇其他種類的商業保險和其他風險規避方式來加以分擔。為鼓勵居民投保地震險，后來日本又頒布《地震保險相關法律》、《有關地震保險法率施行令》等法令。在日本的地震保險法律制度中，地震保險分為企業財產地震保險和家庭財產地震保險兩種，其中企業財產地震保險僅由保險公司提供；而家庭財產地震保險則由保險公司和政府共同參與，其具體的實施過程采用超額再保險方式。具體做法是：初級巨災損失（750億日元以下）100%由參與該保險機制的保險人與再保險人承擔；中級巨災損失（750億~10774億日元）由參與該機制的保險人與再保險人承擔50%，政府承擔50%；高級巨災損失（10774億-41000億日元）由政府承擔95%，被保險人承擔5%；如果單個地震巨災造成的損失超過了規定的總限額，巨災保險可以按照總限額與實際應付賠款總額之比進行比例賠付。為了進一步分散地震風險，日本還積極發揮資本市場的作用，通過推行巨災保險證券化將巨災風險從保險市場積極向資本市場轉移，如1997年以后，東京海上保險公司、東京迪斯尼樂園等企業發行了數十億美元的巨災證券，以分散巨災風險。另外，在地震保險風險移轉上，日本采取一種由政府和民間再保險公司共同分擔的二級再保險模式(注：“二級再保險模式”進一步解釋如下：根據《地震保險相關法律》、《有關地震保險法率施行令》等相關法規規定，保險公司在收取保險費后，向日本地震再保險公司全額投保(“A特別簽約”)，日本再保險公司又將部分再保險向日本政府和各保險公司購買再再保險，向各保險公司購買的再再保險叫“B特別簽約”，向政府購買的再再保險叫“C特別簽約”。由此看來，這種由“A特別簽約”和“B特別簽約”或“C特別簽約”組成的雙重再保險即構成了“二級再保險模式”。)，這樣，一個風險巨大的地震保險最終由各保險公司、日本地震再保險公司和日本政府三方來分擔。

三、以上諸國巨災保險制度的特點分析

針對上述諸國巨災保險制度的具體概況，筆者分析如下。

第一，巨災保險運作模式大體有三種。第一種模式是巨災保險完全由政府管理和運作，比如說美國。第二種模式是巨災保險的完全商業化運作模式，政府幾乎不參與，比如英國、挪威、日本的企業財產地震保險。第三種模式是巨災保險的合作經營，該種模式又可細分兩種：一種是由政府與民間保險公司共同合作經營的兩方模式，比如法國、日本的家庭財產地震保險；另一種是政府、民間保險公司、國際組織（如世界銀行）共同合作經營的三方模式，比如土耳其。

第二，巨災保險多有相應立法予以肯認。這主要表現在：諸國巨災保險制度之形成和發展階段，往往首先是通過法律的形式逐步建立起來的，比如日本的地震保險制度即是由《災害對策基本法》、《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》等相關法律所確立；另外，在巨災保險的實施上，各國大都通過立法將之納入強制保險范疇，以解決巨災保險需求的不足。比如美國建立了洪水保險社區強制參加制度，即在美國的洪水保險體系中，國家認定的洪水風險區域的社區必須要參加國家洪水保險計劃，否則將受到聯邦政府的懲罰。可見，以上諸國的巨災保險制度能夠發揮巨大作用，其關鍵的一條有益經驗就是有比較完善的巨災保險法律制度進行規范和保障。

第三，巨災保險風險轉移機制非單一化。為了控制巨災風險，各國積極探求多渠道的風險分散方式，比如在美國，由于巨災保險由政府提供，沒有設立專門的再保險公司對巨災保險提供再保險，因而巨災保險的風險基本上全部由國家財政承擔。針對此，美國在建立巨災保險基金的同時，大力推行巨災保險證券化，即在資本市場上通過創設一系列巨災保險期貨、巨災保險期權等巨災保險金融產品來轉移巨災風險；再以日本為例，日本在控制巨災保險風險中，創造了一種二級再保險（即“再保險的再保險”）模式，同時日本也通過發行巨災保險風險債券的形式來實現巨災風險向資本市場移轉。

四、國外巨災保險制度對我國的啟示

基于對以上諸多國家巨災保險制度概況的介紹及其分析，筆者認為可以獲得的有益啟示有以下兩方面：

第一，我國巨災保險制度的構建首先需要法律支持。縱觀以上各國巨災風險的管理經驗，法律制度的設計是必不可少的，各國往往首先是建立巨災保險法律制度，即通過國家立法的形式對巨災保險制度的運行、巨災保險法律關系中各主體的權利與義務進行規定，從而保證了巨災保險的順利實施。比如美國國會先后通過《聯邦洪水保險法》、《全國洪水保險法》、《洪水災害防御法》等一系列法令，規定某些社區有洪水保險法定購買的要求，以此來強制推行全國洪水保險計劃。由此看來，法律的規范調整能為巨災保險制度的運行提供制度保障。在現實中，巨災保險制度得到法律肯認后，一旦涉及到巨災的風險防范、發生處理、保險賠付等相關問題時，自然就不會遇到適用法律的困難，形成“無法可依”的尷尬局面。當前，國內利用保險手段分散巨災風險的能力還比較有限，特別是南方低溫雨雪冰凍災害以及汶川“5·12”大地震，恰恰暴露了整個巨災保險制度的嚴重缺位，為此，政府主管部門、保險實務界、保險理論界等多方人士呼吁建立巨災保險制度。那么究竟如何進行具體的制度設計呢？以上諸國巨災保險制度共通性的經驗表明，巨災保險制度之構建是一項復雜的系統性的工程，其內容涉及災害學、保險學、法律學、經濟學等多學科知識，因而巨災保險各具體制度在設計安排時，須全面考察、多方考量、循序漸進，不能一蹴而就。但在這其中，巨災保險法律制度之建立往往先于巨災保險體系的其它制度設計，這是頗值得我們予以借鑒的地方。

第二，應當因地制宜地借鑒國外巨災保險制度。依筆者之見，每個國家的巨災保險制度都有其特有的優勢，當然也都具有這樣或那樣的缺點，很難絕對地說哪個國家巨災保險制度是好的，亦或是不好的。究竟采取哪種法律制度，很大程度上取決于該制度本身與各國特定的政治、經濟、文化背景的相匹配性，因為“法律的一個主要功能就是作為一個選擇的規范，用它來保持法律制度與建立在其中的社會文化與基本公規的一致”。[9]當前，我國的巨災保險制度建設正受到空前的關注，此時我們更應當清醒認識到：對國外巨災保險制度不能照搬照就，任何“法律制度的正當性取決于‘正當化的過程’，以及為了達到這一目的而運用的‘說理的技術’”。[10]換言之，巨災保險制度的“正當化過程”和“說理的技術”須結合中國國情。以巨災保險運作模式的立法選擇為例作說明，筆者認為：一方面，從我國現有保險市場條件和實際經營水平看，巨災完全由商業保險公司來承擔很不現實，事實上商業保險公司也不愿意單獨提供巨災保險服務，故英國式的完全商業化巨災保險運作模式不適合我國；另一方面，基于巨災損失的不確定性以及國家財政的有限，再加上當前我國政府主導型巨災風險管理模式的種種弊端的逐步顯露，我國也不可能建立政府主導型的巨災保險運作模式。因此，我國巨災保險制度宜選擇法國式的由政府與商業保險公司共同合作經營的巨災保險運作模式。■

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Foreign Catastrophe Insurance Systems and Its Revelation

XU Jun

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract: At present， the construction of the catastrophe insurance system is focused extremely in China. This article makes a brief survey of the foreign catastrophe insurance systems， such as USA， England， France， etc. Then it sums up the common experience of different nations’ catastrophe insurance system: three types of the operational method of catastrophe insurance， the legislative confirmation of catastrophe insurance and the diversification of risk-deployed system of catastrophe insurance. The discussion hints the integral role of legal support in catastrophe insurance legal system in China and thoughtful reference of overseas systems in response to China’s condition.

Key Words: catastrophe; catastrophe insurance; revelation