海南省財政結(jié)余資金存在的問題及對策

摘 要：隨著部門預(yù)算改革的穩(wěn)步推行和國庫集中支付范圍的不斷擴大，海南省財政結(jié)余資金規(guī)模較大的問題逐漸顯現(xiàn)出來。財政結(jié)余與地方財力不足造成財政收支矛盾突出的現(xiàn)象，引起了各方關(guān)注。本文通過分析海南省財政結(jié)余資金的現(xiàn)狀及其原因，總結(jié)財政結(jié)余資金管理中存在的問題，并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：財政結(jié)余資金；人大監(jiān)管；對策建議

中圖分類號：F810.4 F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）01－0040－03

近年來，隨著部門預(yù)算改革的穩(wěn)步推行和國庫集中支付范圍的不斷擴大，海南省財政結(jié)余資金規(guī)模較大的問題逐漸顯現(xiàn)出來。截止到2007年底，財政結(jié)余資金58.8億元，財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)額占全省財政總收入的16.9%，占地方財政收入的33.8%。一方面，海南省長期以來地方財力不足，財政收入無法滿足財政支出的需求；另一方面，海南省財政資金結(jié)余數(shù)額逐年增長，財政收支矛盾突出的現(xiàn)象引起了各有關(guān)方面的關(guān)注，并提出了監(jiān)管財政結(jié)余資金的要求。為了提高財政預(yù)算資金的配置和使用效率，筆者建議從人民代表大會財政監(jiān)督制度的角度，加強人大在財政結(jié)余資金監(jiān)管方面的可依據(jù)性、嚴肅性和針對性。

一、海南省財政結(jié)余資金現(xiàn)狀

（一）結(jié)余資金比重較大，結(jié)余數(shù)額逐年攀升

從橫向看，海南省財政結(jié)余占一般預(yù)算收入比重較大。2006年海南省一般預(yù)算收入218.47億元，比上年增長18.5%，增速比全國19.6%的增幅低1.3個百分點，在13個主要省中居第8位。與此同時，2006年財政年終結(jié)余40.5億元，比上年增長35.3%，結(jié)余占財政收入的比重為18.5%，結(jié)余增速和結(jié)余比重的排名均列第3位。也就是說，海南省一般預(yù)算收入增長處在全國中等水平，但結(jié)余資金增速和結(jié)余比重卻居全國前三，說明海南省相比其他主要省市，財政資金結(jié)余規(guī)模較大（見表1）。

表1 2006年各主要省一般預(yù)算收入、年終結(jié)余、結(jié)余比重及排位

資料來源：中國財政年鑒（2007）提供的數(shù)據(jù)整理得出。

從縱向看，海南省財政結(jié)余增速放緩，但消化結(jié)余資金速度較慢。從海南省各年財政結(jié)余數(shù)額看，財政結(jié)余增速有所放緩。2003年以來，海南省經(jīng)濟處于快速發(fā)展時期，在加大財政支出力度的同時，地方財政增收能力增強，加之中央加大對海南省的轉(zhuǎn)移支付總量，財政結(jié)余逐年增加。2003年財政結(jié)余資金增速53.6%，2004至2007年財政結(jié)余資金增速較為波動，最低年份為15.1%，最高年份35.3%。雖然增速有所放緩，但結(jié)余累計數(shù)額逐年攀升，由2003年結(jié)余資金20.8億元增長至2007年51.5億元，說明海南省財政每年不僅沒有消化以前年度結(jié)余，而且年年新增結(jié)余。（見圖1）

（二）地方財力不足，結(jié)余來源中央補助收入

海南省自主創(chuàng)收能力實質(zhì)不強，結(jié)余資金主要來源于中央補助收入。2005至2007年，每年地方財政一般預(yù)算收入均無法補償一般預(yù)算支出金額，財政收支相抵為負結(jié)余。財政結(jié)余金額主要來自扣除補助市縣支出后的中央補助收入這部份，該部份結(jié)余分別是各年總結(jié)余的11.2倍、16.6倍、20.1倍和7.8倍。也就是說，海南省地方財政收入無法滿足財政支出需求，財政資金來源主要靠中央補助收入。

表2：2004-2007年省本級財政一般預(yù)算結(jié)余資金分項目情況表

單位：萬元

資料來源：中國財政年鑒提供的數(shù)據(jù)整理得出。

造成財政結(jié)余資金大量產(chǎn)生的原因主要有兩方面，一是項目支出執(zhí)行進度慢、結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額較大。每年上半年支出進度均低于序時進度近15個百分點，到下半年支出壓力加大，每年都有部分項目支付不出去，進而增加本年結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額；二是預(yù)算編制時收入計劃的確定較緊，突出表現(xiàn)在對專項補助收入年初預(yù)算較粗，歷年超收數(shù)額較大。比如2003、2007年海南省專項補助分別超收109.5%和58.8%，占當年超收額的65.5%和50.6%。

二、海南省財政結(jié)余資金管理中存在的問題

（一）預(yù)算超收收入使用情況不明晰

由于中央專項補助資金要到年底視中央財政預(yù)算執(zhí)行情況而定，因此，財政部門年初無法掌握本年度能得到多少，只能是等到了年底再予追加，這導(dǎo)致了地方政府無法根據(jù)海南省經(jīng)濟發(fā)展狀況打足預(yù)算，使得財政部門在向人大所做的預(yù)算草案中，沒有正式地反映中央專項補助，進而在向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況時，往往只報預(yù)算內(nèi)資金收支情況，而不報預(yù)算超收收入使用情況，這就使很大一部分資金流于人大監(jiān)督之外。

（二）預(yù)算調(diào)整監(jiān)督不規(guī)范

由于不可預(yù)見因素的出現(xiàn)，對財政總預(yù)算和項目預(yù)算在執(zhí)行過程中進行調(diào)整是難以避免的。預(yù)算調(diào)整雖然不能引起結(jié)余總額的變化，但會影響項目間結(jié)余結(jié)構(gòu)。我國預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整作出了規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，致使在實踐中對什么情況調(diào)整預(yù)算很難把握。由于預(yù)算調(diào)整不及時、不規(guī)范，有的資金的使用脫離人大監(jiān)督，造成了規(guī)避預(yù)算調(diào)整，規(guī)避人大監(jiān)督，出現(xiàn)了人大批準的預(yù)算難以落實的現(xiàn)象。[1]

（三）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項目不明細

在財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行過程中，由于中央指標下達不夠及時，地方收到專項資金后需要進一步分解、分配，資金層層滯留，用款單位往往在年底或下一年度才收到資金，或者項目當年已執(zhí)行但尚未完成而形成結(jié)余，或是項目因故當年未執(zhí)行，需要推遲至下年執(zhí)行而形成的結(jié)余資金，這些都需要按指標數(shù)結(jié)轉(zhuǎn)至下年。[2]對這部分已經(jīng)形成的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額，在財政交給人大審議的決算報表中，僅反映結(jié)轉(zhuǎn)總數(shù)，未說明是什么具體項目結(jié)轉(zhuǎn)，該項目結(jié)轉(zhuǎn)多少以及結(jié)轉(zhuǎn)原因等。由于沒有編制具體項目決算，部門核算、項目核算的執(zhí)行情況不能從決算中反映，造成大量結(jié)余資金作為結(jié)轉(zhuǎn)資金處理的現(xiàn)象，致使人大缺乏針對項目決算的逐項審查，無法了解和判斷該結(jié)轉(zhuǎn)是否存在以及結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額是否合理。

三、規(guī)范海南省財政資金預(yù)算編制的對策建議

針對上述財政結(jié)余資金存在的問題，為使人大實質(zhì)性地履行財政監(jiān)督職權(quán)，人大財政監(jiān)督可以從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督三方面著手，以達到事前、事中和事后監(jiān)督環(huán)環(huán)相扣的效果。

（一）強化超收收入的使用，提高人大監(jiān)督的可依據(jù)性

針對中央專項補助超收這部分，要將這部分資金的使用情況報地方人大常委會審查批準。由于專項轉(zhuǎn)移支付不是固定的，因此，人大可以要求財政在編制預(yù)算時，將專項轉(zhuǎn)移支付與其他可用財力安排支出分開編制。在預(yù)算執(zhí)行中也可單獨設(shè)立一張“上級專項撥款補助支出完成情況表”。這樣，上級給予的專項撥款補助在本級的具體使用情況，包括年初預(yù)算數(shù)、轉(zhuǎn)撥給下級和本級單位的數(shù)額、本級和下級的使用數(shù)額、年終結(jié)轉(zhuǎn)下年使用數(shù)等，都將得到清晰的反映，人大就可以依據(jù)該情況表對專項補助超收收入使用的科學(xué)性、可靠性進行深入審議。

（二）硬化預(yù)算執(zhí)行調(diào)整，增強人大監(jiān)督的嚴肅性

目前，由于我國預(yù)算法對于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定較為籠統(tǒng)，致使地方對預(yù)算調(diào)整的掌握尺度不一。由于預(yù)算調(diào)整不及時、不規(guī)范，造成有的資金使用脫離人大監(jiān)督的現(xiàn)象。為此，必須改進預(yù)算調(diào)整制度，使預(yù)算調(diào)整在人大監(jiān)督下規(guī)范運作。

首先，對執(zhí)行時預(yù)算調(diào)整范圍作出明確規(guī)定。在粗放的傳統(tǒng)預(yù)算制度下，由于財政資金的使用無須編制項目預(yù)算，預(yù)算調(diào)整只在減收增支的情況下才向人大履行報批程序，而財政增收節(jié)支所出現(xiàn)的超收、財政資金項目的變動都由政府自行決定，隨意性很大。在公共預(yù)算制度下，預(yù)算由總預(yù)算和部門預(yù)算、項目預(yù)算構(gòu)成，任何預(yù)算總額的變化都必將導(dǎo)致項目核算的變化。因此，應(yīng)明確規(guī)定無論是由于增收減支還是減收增支所導(dǎo)致的預(yù)算不平衡，都應(yīng)向人大履行預(yù)算調(diào)整報批程序。

其次，對預(yù)算調(diào)整內(nèi)容應(yīng)作明確規(guī)定。一是因總預(yù)算變化所引起的預(yù)算調(diào)整，既要向人大常委會按程序報批調(diào)整總預(yù)算，也要根據(jù)總預(yù)算的調(diào)整履行項目預(yù)算的報批程序。二是部門預(yù)算中因項目論證不充分或事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的變化，需跨部門調(diào)整項目，跨項之間調(diào)整資金安排的，也要向人大履行報批程序。三是部門預(yù)算中專項資金在項內(nèi)跨目調(diào)劑，可由資金使用單位報財政部門，由財政部門批準，事后向人大常委會備案。

再次，規(guī)范預(yù)算調(diào)整時間。預(yù)算調(diào)整不能成為預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常性行為，應(yīng)考慮預(yù)算執(zhí)行特點，規(guī)范預(yù)算調(diào)整時間。從財政預(yù)算執(zhí)行的特點分析，可以把預(yù)算調(diào)整時間固定為兩個時間段：一是在7-8月份，這時候財政預(yù)算經(jīng)過上半年的執(zhí)行，項目預(yù)算有何問題已經(jīng)在執(zhí)行中有所體現(xiàn)，可以針對項目預(yù)算作一次調(diào)整。二是在11月份，這時候財政總預(yù)算經(jīng)過10個月的執(zhí)行，財政收支總量年初預(yù)測誤差已有所顯現(xiàn)，可以針對總預(yù)算重新預(yù)測，并根據(jù)總預(yù)算的變化，調(diào)整和安排項目預(yù)算。

（三）細化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)決算項目，提高人大審核的針對性

根據(jù)2005年財政部預(yù)算司頒布的《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理（暫行）規(guī)定》的通知，要求在每年3月20日之前，部門要向財政部報送《財政撥款結(jié)余資金情況表》，以反映中央級行政事業(yè)單位在預(yù)算年度內(nèi)，按照財政部批復(fù)的本部門預(yù)算，當年尚未支用的財政撥款資金。[3]為加強地方人大對財政決算結(jié)果的監(jiān)督，建議財政在報決算報表時將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項細化到預(yù)算項目。具體做法是：將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額從過去的報告到類，細化到款甚至到項。按照《預(yù)算法》確定的我國預(yù)算組織體系，地方各級政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成，各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。因此，財政廳應(yīng)要求省級預(yù)算單位每年在報告部門預(yù)算執(zhí)行情況表的同時，附加本部門“20XX年度財政撥款結(jié)余資金情況表”（見附表1），然后財政廳據(jù)此逐項匯總項目支出結(jié)余情況和各部門基本支出結(jié)余情況。這樣，人大在審議時就可以對照年初預(yù)算批復(fù)情況判斷項目結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)是否正確、合理；同時，對凈結(jié)余資金（總結(jié)余扣除結(jié)轉(zhuǎn)后數(shù)額），人大審查的重點是凈結(jié)余資金是否作為當年財力，納入當年預(yù)算并編制項目預(yù)算。■

參考文獻：

[1]鐘曉敏.地方財政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[2]財政部.2008年政府收支分類科目[M].北京：中央財政經(jīng)濟出版社，2007.

[3]財政部預(yù)算司.中央部門預(yù)算編制指南（2007年）[M].北京：中央財政經(jīng)濟出版社，2006.